柴静问王锡锌 北大教授王锡锌:宜黄事件问责不能不明不白
近日,一场发生在江西省抚州市宜黄县的恶性拆迁事件刺痛着人们的神经。
目前,江西省政府有关部门组成的调查组已介入此事。抚州市委17日也对事件中8名相关责任干部作出了处理决定。据悉,这是国务院今年5月发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》后,第一起集中问责地方相关干部的拆迁事件。
有关专家表示,这起事件中一批官员受到处理,具有一定的风向标意义,给类似的拆迁事件敲响了警钟。
官员已被问责
9月10日上午,宜黄县凤冈镇拆迁户钟如奎家发生一起因拆迁引发的自焚事件。
事件发生后,新华社记者随即赴宜黄、南昌等地追踪调查。据家属称,抚州市委书记甘良淼曾到医院对伤者家属表示慰问,承诺用最好的医生和最好的药。
抚州市委近日对相关责任人作出处理决定,其中负重要领导责任的县委书记和县长被立案调查,负主要领导责任的副县长被免职、立案调查。
钟如奎的小妹钟如九告诉记者,得知相关官员被免职后,一家人悲愤的心情得到了少许安慰。她说:“这件事对官员来说可能只是暂时免职而已,留给我们的却是家破人亡以及亲人身心上永远的创伤。”
调查正在进行
就在拆迁自焚事件发生后的两天,黄宜县在其政府网站上发布“关于‘宜黄县一拆迁对象泼洒汽油不慎烧伤’的事实情况”,向公众“解释”了事件起因、经过以及善后处理情况。然而这份12日下午1时挂在网上的文件,几天后就被撤下。
20日抚州市委、市政府传给新华社一份“宜黄县‘9·10’拆迁事件情况”。记者发现这份“最新回应”,与此前宜黄县撤下的“回应”并未有实质变化,在几个关键争议上,仍与拆迁户陈述有较大出入。
其一,关于拆迁补偿要求。抚州市发来的情况说明中表示,钟家要求过高,补偿协议一直未能达成。钟家提出,若不能在自家原址自拆自建或在商业街中置换土地,则必须补偿330万元作为安置费。
对此,钟如奎予以否定。他说,对于政府提出补偿41万多元的提议没有接受是事实,因为补偿款对于当地房价实在太低。但并未提出政府所言的其他“过高要求”,自己有证据可以说明。
其二,关于是否违法强拆。抚州市发来的情况说明中表示,对钟如奎的房屋拆迁资料齐全、手续完备、程序合法,申请了行政强制拆迁,全程没有出现违法违规行为。宜黄县有关方面也表示,事发当天工作人员是去做说服工作,不是实施强制拆迁,而且现场无任何拆迁机械设备,该房也无任何被拆迁痕迹。
对此,钟如奎表示,县里来拆迁的头一晚没有任何通知,第二天家里就突然闯进来100多人。他们先后控制了嫂子李雪梅和妹妹钟如翠。“虽然未见拆迁设备,但他们之前也是这样拆迁的,先控制人再开始搬东西。”对于钟家的一些说法,周边部分群众予以证实。此外,关于着火原因。宜黄县有关方面与拆迁户也是各执一词。
对于这起拆迁事件,钟如奎的代理律师王令还提出了一些问题。他认为,当地对钟家房屋的评估是政府单方面确定,而按照相关规定,评估机构应是双方协商选定。同时,宜黄县发展投资有限公司是不是合格的拆迁主体也存疑,而且拆迁规模大于车站建设项目实际用地的需要。此外,当地政府的裁决程序有问题,包括钟家在内的9家拆迁户曾集体向上级部门提出行政复议,但是没有得到任何回复。
江西财经大学法学院副院长熊进光说,这一事件已过去十余天,对于事件的起因、发展,乃至对做出处理决定的缘由都避而不谈,不能不说是政府处置突发事件的一大遗憾。
拆迁法规待完善
北京大学法学院王锡锌教授认为,当地政府启动对事件本身和责任干部的调查程序是件好事,但要建立在调查组意见中立的基础上,必须排除“自己人调查自己人”的情况,客观揭示公众关注的核心事实非常重要。
中国政法大学副校长马怀德教授表示,类似事件发生的深层次原因在于土地征用、房屋拆迁相关法律制度不完备。特别是物权法实施以来,行政征收征用法和集体土地征收法等法律制度尚未配套出台,加之城市房屋拆迁条例仍在修改中,这客观上使依法征用、依法拆迁的制度依据尚显不足,导致一些地方被征地人的合法权益得不到有效保障。
对话北大教授王锡锌
不明不白的“宜黄问责”官员难接受,民众也会有担心
作为向全国人大常委会“上书”建议修改《城市房屋拆迁条例》的北大5学者之一,北大法学院教授王锡锌对“宜黄事件”非常关注,就相关问题,他回答了快报记者的提问。
“宜黄问责”需要进一步明确事由
现代快报:您怎样看待这次的“宜黄问责”?这次问责的力度怎么样?
王锡锌:对这样的问责,要看看后面会进一步追究什么责任。同时,问责还必须考虑到底是因为什么问责,他们这些官员在这次事件中到底对什么承担责任?是对事件的发生进行问责,还是对具体的问题问责?具体的事由将来应该说清楚。
现代快报:如果是因为暴力拆迁逼死人而受到问责,那么这种情形也是比较罕见的。
王锡锌:这种问责,对于暴力拆迁的有关管理手段有一种警戒的作用。
现代快报:但是人们也在想,这种问责究竟是针对个案,还是针对整体违法现象?而“宜黄问责”中对一些问题的回避,也加深了人们的担忧。
王锡锌:“宜黄问责”,形式上是没有问题的,但是需要进一步问责,要把更多的事由明确,这样一来就会超越了个案的意义。
现代快报:很多人认为,尽管有值得肯定的地方,但是总体上这还是一次不够彻底的问责。
王锡锌:不明不白的问责,不仅让官员不能接受,民众也会担心,这会不会是暂时的一种“交待”,而一旦事情过去被免的官员又静悄悄地复出?
现代快报:这使人想到,南方周末在4月份做的一篇盘点文章,说的是“拆出人命的官员,果然个个还在”,而这种现象,确实非常令民众愤懑。
王锡锌:情况确实如此。
切掉暴力拆迁源头,仅有公众参与不够
现代快报:有人认为,公众参与能切掉暴力拆迁的源头。然而宜黄的这起事件又很让人怀疑公众参与的“能量”。
王锡锌:暴力拆迁根源主要在于地方行政权力过于集中,基本上又很难受到有效制约,如果这种权力很难制约,再考虑到拆迁背后的利益驱动有多大,那么,这就是暴力拆迁的根源。在我看来,暴力拆迁的根源主要包括两个方面,一是暴利;二是不受制约的地方政府的权力。
光有民众的参与是不够的,行政权不理你怎么办?这个还是要建立起关于民众权利保障的一系列制度。过去谈到司法,人们总是对其寄予了希望,但在很多问题上基本上它还是比较微弱的。权力的生态受到了破坏,暴力拆迁也就屡禁不止。
现代快报:现代快报一直密切关注此事件,快报的社评也指出,不能让宜黄事件发展成违宪恶例。
王锡锌:讲违宪当然可以,直接讲其违法就行了,现在连国务院的规定就被违背,比如说5月15日国务院办公厅发出的紧急通知。
现代快报:说到拆迁,就绕不开“新拆迁条例”的话题,作为向全国人大常委会“上书”建议修改《城市房屋拆迁条例》的北大5学者之一,您能不能提供这方面的信息?
王锡锌:日前有消息说,国务院法制办在京召开《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案专家研讨座谈会,有的媒体说我参加了,但我本人并未参加,这样的报道会造成误解。国务院对有关条例的修订一直是高度重视,我可以说,“新拆迁条例”一定会反映民众的共识和诉求,有关事宜也会稳步推进。
社论:要让行政首长为政府不守法担全责
昨天的人民日报发表了国务院总理温家宝8月27日在全国依法行政工作会议上的讲话。讲话告诫:所有行政行为都要程序正当。
讲话距今已近一个月,此时发表,颇为引人瞩目。人们不能不把报纸发表的时间与近日举国关注的江西宜黄事件的问责联系起来。此前,党报人民日报和国家通讯社新华社都同时发表评论,对宜黄地方政府野蛮拆迁致人自焚、死亡,随后又强行阻挠受害人家属上访的违法行政行为给予了严厉批评。
建立法治政府、敦促依法行政的呼声正好契合全国依法行政工作会议的精神,因此,不论总理讲话的发表是否含有背景深意,起码宜黄事件为诠释讲话提供了一个绝好的现实版本。
宜黄事件从开始到现在,充分暴露了一些地方存在典型的“政府不守法”现象。政府以所谓公共政策、公共利益的名义,不顾民众福祉,强制推动土地拆迁,已违背了社会公正原则、基本人权原则;同时,在行政行为和民众意愿发生冲突时又放纵权力,丝毫不尊重公民权利,使“权力规制在法律允许的范围内”成为一句空话,违背了依法行政原则、民主原则。
最后,地方政府强力推行的一系列行政执法行为,不搞听证,不讲协商,简化程序,我行我素,貌似提高效率,实则把事情弄得一团糟,反而严重延滞了当地的社会发展和经济进步。“政府不守法”的后果相当可怕,它不但给民众带来难以愈合的创伤,也给地方政治文明抹了黑,丢了脸。
为什么会出现“政府不守法”?其实,政府违法行政的根子在于行政权力从来没有受约束与规制的习惯,凡事我说了算,你得听我的,不听就用政府行政执法权惩罚你,让你驯服;就在于一个政府公务员乱作为或者不作为,或者做了法律禁止他做的事,老百姓没有办法控告他、制裁他。
正像总理讲话中所言:“政府能做什么,不能做什么,要由法律来确定。政府只能行使法律赋予的权力,所有行政行为都要于法有据、程序正当。”如果地方政府眼里没有法律的概念,单凭部门喜好、习惯、利欲去行事,出现宜黄事件就根本不奇怪了。
假如权力超越了法律允许的范围,政府官员有没有可能被送上被告席?这个假设几天前我们还不敢设想,今天,我们通过宜黄问责的毫不留情以及昨日发表的总理讲话,有理由得出乐观的结论。宜黄县委书记、县长双双被立案调查,主管常务副县长被罢免所有官职,这在以往是很难想象的。这一征兆仿佛在印证总理讲话精神的落实效应——“对违反行政程序损害群众利益、造成严重后果的,要依纪依法追究责任”。
行政程序是总理讲话中重点论述的部分。程序正义从来没有这么严肃认真地突出在我们面前,恰好意味着程序制度遭破坏的程度和重建它的重要性。按照全国人大立法计划,2010年将形成中国特色社会主义法律体系。但在民法、刑法、行政法各类基本法律中,独缺作为行政法基本法的《行政程序法》。
行政程序无法可依,统一的行政程序立法一波三折,或许这就是类似宜黄事件层出不穷的原因之一。但是,如果一些地方以此为借口放弃依法行政,背离法治政府的宗旨,则无异于强词夺理,因为早在6年前的2004年国务院就发布了《全面推进依法行政实施纲要》;作为地方政府实践,两年前,湖南省也拿出中国行政程序立法的破冰之作《湖南省行政程序规定》。
如果真心落实“依法治X”的口号,谁都可以在《纲要》和他人经验的基础上,告别“政府守法”的盲区,怎么还会出现“钓鱼执法”“机场堵截”“教师禁网”这样匪夷所思的侵权事件呢?不是这些地方政府及其官员不懂法、不知法,而是他们不愿按照法律规定去做。
因为一旦依法了,就意味着他们的权力被法治的缰绳捆绑住,他们的政绩受公民的意志而变化,他们的升迁被既定的规则所左右,当然,还有他们不忍失去的权益、私利,在民主的阳光下大大缩水。如此,要这样的“程序”,建这样的“法治政府”,于这些人是格格不入的。
综上所述,依法行政、法治政府等这些公共生活的关键词,越来越多地出现在“红头文件”、法律文本中,是多么鼓舞人心的一件事。但我们在陶醉于“字眼制度”的时候,切莫忽视一些地方政府“打马虎眼”的本领。在法定权限和法定程序两者之间,他们往往装作只看见前面四个字。对待他们,“违反程序入罪”或许是最好的杀威棒。让行政首长为“政府不守法”担惊受怕,恐怕与让领导和矿工一起下井治矿难有异曲同工之妙。
