论对失信被执行人的信用惩戒机制
论对失信被执行人的信用惩戒机制
论文提要:
公布失信被执行人名单制度是在构建中国特色社会信用体系的宏观背景下,针对民事“执行难”问题,在多年实践探索和顶层设计互动的基础上出台的。该项制度的制定和实施必将在操作、司法、道德制度等层面带来正面的社会效应。这些效应受到该制度在法院系统内的实施效果、法院系统内外的联动水平、信用体系的完善程度、诚信文化的建设成效等因素的影响,实现社会效应的扩张需从确保制度实现、构建诉讼征信系统、加强信用文化培育三个层面着力。全文共6200字。
以下正文:
被执行人恶意逃避执行是法院“执行难”的重要原因。最高人民法院于2013年7月19日发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《规定》)。这部司法解释的出台,意味着失信被执行人将被纳入“失信者黑名单”。失信被执行人信息将被曝光,使其因不诚信行为付出更大代价,“失信者黑名单”让人们看到了破解“执行难”的希望。
一、失信被执行人名单制度的生成背景
执行难一直是困扰人民法院工作的一个难题,债务人逃废债务、规避甚至抗拒执行是长期存在的一种社会顽疾。近几年,为了解决执行难问题,最高人民法院先后颁布了《关于限制被执行人高消费的若干规定》、《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》等一系列司法解释,开展了创建无执行积案先进法院、反规避执行、涉党政机关执行人民法院生效裁判专项积案清理、涉民生案件清理活动等一系列专项活动。同时,为适应信息科技的高速发展,人民法院不断创新执行方式方法,通过建立执行指挥中心、信息查询中心,逐步确立了网络化执行查控模式。如何更好地推进执行信息化建设,利用现代化网络技术实现的信息传输及信息共享来进一步化解执行难,是人民法院目前正在研究的重要课题之一。
促进社会信用体系建设,是人民法院承担的重要职责。2011年7月,中共中央、国务院提出了“建立健全社会诚信制度,并制定社会信用管理法律法规”的要求。最高人民法院作为社会信用体系建设部际联席会议成员单位之一,有责任为促进社会信用体系建设作出贡献。人民法院通过执法办案形成的被执行人失信信息具有极高的权威性,是社会信用信息中非常重要的组成部分,应当发挥其重要作用。
履行生效法律文书确定的义务,是被执行人的法定责任。民事诉讼法第十三条明确规定:“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”执行程序作为民事诉讼的重要环节之一,要求被执行人恪守诺言、诚实不欺地履行生效裁判确定的义务。民事诉讼法第二百五十五条规定的被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施,实质就是明确了通过信用惩戒的方式促使被执行人积极履行法律文书确定的义务。
为了及时规范和指导各级人民法院正确运用信用惩戒措施,尽可能地发挥信用信息的功能和效果,促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务,最终推动社会信用体系建设,经过充分调研,长时间酝酿起草,并广泛征求意见后,最高人民法院出台了这部司法解释。
二、该制度制定的目的
从经济社会整体发展来看,制定《规定》是为了促进诚信,推进社会信用体系建设。当前,我国社会信用体系仍在逐步建立的过程中,信用的缺失严重地制约了经济和社会发展。确立失信被执行人名单制度,对于社会公众诚信意识的提升具有重要意义,也是人民法院积极参与社会信用体系建设、切实承担社会责任所实施的重要举措。
从人民法院自身的执行工作来看,制定《规定》是为了促进执行,推动执行难问题的解决。就是要通过信用惩戒手段,使被执行人的信用好坏和其经济利益、个人名誉、交易机会、生存空间直接联系,建立“守信者赢,失信者亏”的评价体系,由此迫使被执行人自动履行生效法律文书确定的义务,起到促进执行的效果。
三、失信被执行人名单制度的社会效应
(一)民事执行质量将得以提升。
失信被执行人名单制度最直接的效应将体现在民事执行的操作层面上。可以预见民事“执行难”在一定程度上将得以破解,民事执行质量会得以提高。第一,《规定》的实施必将提高执行效率。《规定》明确了失信情形、失信内容、公布范围和方式,并依托社会信用体系推出“点对点”定向通报制度,具有很强的可操作性。将失信者的信息公布于众,“无异于把失信被执行人贴上‘老鼠’的标签,一旦‘老鼠’过街,众目睽睽,就必然形成‘过街老鼠人人喊打’的局面”,其在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面都将受到信用惩戒,从而使失信被执行人被迫履行义务。从最高人民法院公布的5起典型案例来看,失信被执行人名单发布后,被执行人迫于舆论压力或者精于失信成本的算计,都很快履行了义务,或者与申请执行人达成和解协议,实现案件执结。《规定》还明确如果失信被执行人全部履行了生效法律文书确定的义务,或者与申请执行人达成执行和解协议并经申请执行人确认履行完毕,或者人民法院依法裁定终结执行,人民法院应当将其有关信息从失信被执行人名单库中删除。
失信被执行人为了早日从“黑名单”中除名,一般都会尽快履行义务,从而达到提高执行效率的目的。第二,《规定》的执行,必然带来执行方式的转变。《规定》根据有关法律、司法解释及规范性文件的要求,以及实践中暴露出来的失信行为,具体列举了6种失信情形。《规定》实施后,执行人员不再需要在查找被执行人的财产等方面煞费苦心,只要发现有列举出的6种失信情形之一,就可以按程序公布失信被执行人的信息。在失信惩戒的强大威慑下,失信被执行人必然会主动联系执行组织,处理执行事宜,从而实现执行方式的根本性转变,执行人员在执法办案中的主动性和主导性将得到强化。第三,《规定》的实施,将彻底改变民事执行工作的形象。随着《规定》社会效应的扩张,民事案件的执行率将大幅提升,从而改变社会公众对民事‘执行难’的印象,让民事执行工作得到社会公众更多的理解和支持。
(二)司法公信力将进一步彰显。
司法公信力是社会公众对于司法公正性、权威性的评价以及对于司法的总体信服度,是司法机关根据自身对法律和事实的信用所获得的社会公众信任的程度,是法律公信力的实现和延伸,它反映了社会公众对司法机关的主观评价、心理反映和价值判断,集中体现了司法对公众的信用与公众对司法权的信任关系,代表了司法机关在广大公众心目中的诚信程度和信用水准。民事执行追求的司法效果就是维护由生效法律文书所确定的当事人的利益,这是社会评价执行工作最直接、最现实的标准。民事执行不到位既是对民事判决的公然亵渎,也将对司法公信力造成损害。纵使民事执行难有着经济、文化、制度等多方面的原因,但法院是最直接的责任主体,生效民事判决得不到及时有效执行,也让法院的诚信和权威大打折扣。与法院期待当事人遵守诚信一样,当事人也有权期待法院遵守诚信。《规定》的实施,必将进一步彰显司法的公信力。[2]
一是对民事权益的保护彰显司法公正性。
司法公正包括程序公正和实体公正两个方面。对于民事诉讼而言,生效判决得不到执行将使一方当事人的民事权益得不到维护,最终难以体现司法的公正性。《规定》设定的失信被执行人名单制度就是最大限度地督促失信被执行人履行义务,将执行不能严格地限制在客观不能上面,这种对民事权益的保护机制彰显了司法公正性。
二是对失信行为的惩戒彰显了司法权威性。
《规定》设定的慎密的失信惩戒制度,对失信被执行人的嚣张气焰进行了沉重打击,让“老赖们”身败名裂,得不偿失,逼迫其尽快履行义务,向全社会宣示了法院判决的权威性和司法的不可挑战性。三是“执行难”的有效破解彰显司法的确定性。由于被执行人的诚信问题让生效判决得不到执行极大地削弱了民事判决的确定性,最终会损害司法公信力。《规定》的实施将在一定程度上破解基于被执行人失信行为的“执行难”问题,大大提高民事执行的执行率,彰显司法的确定性。
(三)守信光荣、失信可耻的风尚将得以匡扶。
制度是社会的一种行为引导机制,是形成培养和提高个体道德的实践环境,具有道德内发效应、道德预防效应和道德保障效应。民事执行难的一种重要原因就是社风日下和被执行人的不诚信。然而,失信行为的泛滥不能简单地归结为普遍性的道德沦丧,而是现有的制度本身存在道德风险,一旦这种损人利己行为得不到相应的惩罚时,就会产生逆向选择,导致市场信用环境的恶化。失信被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务,根本原因在于对这种失信行为缺乏有效的制裁措施《规定》的实施,切中失信被执行人利益算计的要害,将有效遏制失信被执行人获利的不良势头,起到匡扶守信光荣、失信可耻道德风尚的社会效果。从直接效果来看,组合拳似的信用惩戒机制将发挥强大的威慑功能。一是名单公布制度将让失信行为昭示天下,让失信者名誉受到损伤。各级人民法院应当将失信被执行人名单信息录入最高人民法院失信被执行人名单库,并通过该名单库统一向社会公布,可以根据各地实际情况,将失信被执行人名单通过报纸、广播、电视、网络、法院公告栏等其他方式予以公布,并可以采取新闻发布会或者其他方式对本院及辖区法院实施失信被执行人名单制度的情况定期向社会公布,失信行为将被曝光在众目睽睽之下。
二是点对点的定向通报制度将压缩失信被执行人的活动空间。人民法院应当将失信被执行人名单信息,向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报、失信被执行人是国家工作人员的,人民法院应当将其失信情况通报其所在单位、失信被执行人是国家机关、国有企业的,人民法院应当将其失信情况通报其上级单位或者主管部门。点对点的通报制度将使失信被执行人在未来的社会生活中受到不利影响,将使其过去的失信行为为未来的机会损失买单。从间接效果来看,对失信被执行人的信用惩戒能够达到杀鸡骇猴的效果,会形成社会示范效应,使其他未涉案的主体认识到失信行为的严重后果从而不敢轻易以身试法,主动履行义务。
总之,《规定》的有效实施在道德层面能够起到匡扶失信可耻、守信光荣社会风尚的效果。
四、失信被执行人名单制度社会效应的影响因素
覆盖全社会的社会征信体系是被执行人名单制度的基本依托,单凭法院系统自身的努力是难以发挥该制度的社会效应的。《规定》的要旨是通过信用惩戒手段,使被执行人的信用好坏和其经济利益、个人名誉、企业声誉、交易机会、生存空间直接挂钩,建立“守信者赢,失信者亏”的评价体系,使失信被执行人“寸步难行”。《规定》设定的点对点的通报制度,目的就是把法院的力量与国家相关部门的力量充分结合起来,通过国家和社会各界的通力合作,加大失信被执行人不履行生效判决的成本和代价,迫使其自动履行义务,营造一种全社会合力打击失信行为的态势。这种局面的形成依赖于法院系统与其他部门、行业的联动水平。如果法院系统和其他部门联动机制得以完全建立,那么失信被执行人真可谓在今后的民事活动中寸步难行。反之,若果系统内外的联动水平不高,相关部门对人民法院通报的失信被执行人相关信息响应不积极,则还是会让失信被执行人“打擦边球”或者“钻空子”逃避信用惩戒,将对《规定》引发的社会效应造成能量损失。《规定》实施的社会效应还受到社会信用体系本身完善程度的影响。《规定》的制度设计是社会信用体系的一部分,两者存在直接的互动关系。《规定》的实施对信用体系的完善起着推动作用,社会信用体系的运行状态也会制约《规定》的实施效果。一般认为,社会信用体系的完善程度取决于征信体系是否完善、信用调查和评价体系是否健全、信用交易体系是否安全、信用监管和惩戒机制是否有效、全社会信用道德水准的高或低等几个方面的因素。
就目前的情况来看,这几个方面都还处于建设推进之中。这个体系的完善程度将间接影响到《规定》实施的社会效应。完善的社会信用体系将对失信被执行人名单制度的社会效应产生培植和巩固作用,能使社会成员养成诚实守信的习惯。反之,社会信用体系不完善,总会给失信行为提供产生的土壤,使制度的有效执行受到这样或者那样的掣肘,消解其正面的社会效应。
五、失信被执行人名单制度社会效应的扩张途径
(一)确保制度实现。
扩张失信被执行人名单制度社会效应首先需要确保制度本身得到有效实施。作为制度创新,落实《规定》需要从三个方面着力。
一是要严格遵循程序。《规定》明确了将失信被执行人打入“黑名单”的基本程序:首先在《执行通知书》中要给予风险提示,人民法院在向被执行人发出的《执行通知书》中应当载明有关纳入失信被执行人名单的风险提示内容(其次是决定和送达,人民法院决定将被执行人纳入失信被执行人名单的,应当制作决定书并按照民事诉讼法规定的法律文书送达方式送达当事人。最后是权利救济,即被执行人认为将其纳入失信被执行人名单错误的,可以向人民法院申请纠正。
二是要确保技术支持。由于《规定》改变了各级法院各自为政的局面,要实现失信被执行人信息的整合与统一归口管理,这就要求充分利用信息技术,并制定统一标准和工作要求,确保全国法院系统能将相关信息按要求录入名单库。
三要强化执行监督。在民事执行中存在公共权力放任自流,监督与制约机制缺失的问题。在落实《规定》中,必须坚决杜绝执行中存在的不作为和乱作为问题,让失信被执行人名单制度在实施中不走调。
(二)构建诉讼征信系统。
失信被执行人名单制度是执行征信体系的重要组成部分。民事诉讼包括起诉、立案、审判、执行等环节,被执行人的失信行为甚至会在这些环节中留下蛛丝马迹。为此,应该以失信被执行人名单制度的实施为基础,以执行环节为枢纽,注重在诉讼各环节收集、整理、分析、运用涉及诉讼当事人、其他诉讼参与人、协助执行单位以及中介机构的信用信息,实现信息整合,建立起完备的信息库,构建诉讼征信系统。让其对内向立案、审判、信访等各环节延伸,对下实施有效的协调、指导,从而实现信用信息交换的在法院系统内的良性循环,最终促进审判与执行工作的良性发展。让诚实守信真正成为民事诉讼的基本精神,让失信行为在民事诉讼中无立足之地。
(三)加强信用文化的培养。
信用文化是指用以支配和调节个人,社会,经济主体之间信用关系和信用行为的一种基本理念和规范总称、它具有时代性,伦理性,经济性,法律性和实践性等特点。信用文化重在建设,这一项长期复杂的系统工程、必须夯实基础、抓住重点、稳步推进。一要充分利用媒体对诚信文化的传播作用。要加强对报纸,广播,电视,网络等媒体的培训和指导、使媒体既能配合各级法院公布失信被执行人的相关信息、又能进行传播内容和方式创新、大力弘扬诚信文化"二要发挥诚信司法的示范作用。诚信在社会网络中对司法效益与能量调控虽是隐性的、却是巨大的、它是司法的道德语法。
人民法院在执法办案过程中必须以诚信司法为理念、累积司法公信力、为信用文化的培育做出示范。三要扎实推进诚信道德建设。诚信道德是诚信文化的核心、要将诚信建设纳入公民道德体系、创新方式方法、建构健康有效的社会诚信伦理、培育社会个体的诚信品德、推进信用文化培育。
