沈岿禁摩限电 法律解读:三问深圳禁摩限电

深圳禁摩限电已进入第22天。4月12日一早,在宝安的查扣行动中,21人因扰乱公共场所秩序被依法拘留。

这场被舆论称为史上最严厉的禁摩限电行动,远在沿海城市深圳,却引起了全国范围的关注和讨论。“没预料到全国的反响远比深圳的反响大。”深圳市公安局交通警察局局长徐炜坦陈。

4月5日,在行动开展半个月后,深圳交警举行新闻发布会公开回应社会关注,但并没有使争议消弭,而关于这场运动合法性的争论也远未结束。

一问:

有法律依据吗

外界追问最多的是,这样一场大规模的禁限运动,有没有法律依据?

深圳交警公开回应称,查处摩托车、电动自行车交通安全违法行为是其法定职责。

深圳交警提到的法律依据主要有两条:

一是现行道路交通安全法第39条,其中规定“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”;

二是《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第36条,其中规定的是“市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件,划定区域、路段、时段,对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施,但经市公安机关交通管理部门批准并核发专用标志的车辆除外”。

既有全国人大常委会制定颁行的法律,又有当地人大常委会制定颁行的地方性法规,法律依据看似充足,因此,尽管这次深圳的禁摩限电招致了很多批评的声音,但一些批评者也承认,从法理上,深圳交管部门的做法有法可依。

但这并没有消除禁摩限电合法与否的争议。

华东政法大学教授朱应平此前在受访时就指出,总体上深圳的做法法律依据不足,对社会造成的负面影响很大。

北京大学法学院教授、行政法学者沈岿则认为,乍看上去,深圳禁摩限电有立法的明确授权,似乎在依据的合法性上没有问题,但从中却可窥见中国法治难题。

沈岿指出,就深圳事件而言,这种困惑主要体现在,按照对上述条款的解释,交管部门是否可以对全部或者绝大多数主干路段实施长期性的禁行或限行措施?交管部门可否根据道路通行条件单单对“摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车”采取限制或禁止措施?

沈岿表示,由于立法本身的模糊性和目前对地方立法合法性审查的缺失,这样的争议将是持续存在的。

此外,这次深圳禁摩限电沿用的几个文件分别是《深圳市公安局关于继续在宝安、龙岗区和光明、坪山、龙华、大鹏新区部分区域道路禁止摩托车行驶的通告》(深公(通)[2015]4号)、《深圳市公安局关于继续禁止摩托车在福田、罗湖、南山、盐田四区内道路行驶的通告》(深公(通)[2015]5号)和《深圳市公安局交通警察局关于对我市部分道路限制电动自行车行驶的通告》(深公交(通)[2015]117号)。

“这几个通告位阶都是比较低的,属于规范性文件。”沈岿告诉法治周末记者,依据十八届四中全会精神,行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

二问:

程序违法吗

据了解,深圳此次的禁摩限电政策不是刚刚出台的。2003年,深圳已开始“禁摩”;2012年,增加“限电”,并于2012年4月全面启动禁摩限电,前后发布了十多期限行通告,“目前原特区内已有85%的道路限行”。

2015年底,深圳成立禁摩限电工作联席会议。今年3月21日,联席会议决定即日起到6月底,在全市范围开展禁摩限电源头治理专项集中整治行动。

“交管部门对电动车加强管理这是值得肯定的。”北京大学法学院教授姜明安指出,但根据中办国办印发的法治政府建设实施纲要,禁摩限电属于影响面比较广泛的行政决策,其出台必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论五道程序,不能仅由一个政府部门出个通告就解决了。

深圳禁摩限电实际上并没有遵循这些程序。徐炜在接受央视采访时坦言两个没有“预料到”,既没有预料到深圳用电动三轮车送快递的数量如此之多,也没有想到这次行动会引起那么大的反响。这与前期程序的缺失是有关系的。

“在法治健全的国家,作出重大行政决策特别重视共识的形成,有些甚至多次召开听证会来达成这样的共识。”沈岿说,这也有利于避免政策出台后引起巨大争议。

与程序相关的另外一个问题在于,两年前既已出台的政策,并没有在两年间得以严格执行,若非作为深圳“城市管理治理年”的其中一项重要内容,专项整治也不会以令舆论咋舌的力度展开。

“行政机关当然有权力根据具体情况来配置执法力量,在违法行为特别严重时集中力量予以打击。”沈岿在接受法治周末记者采访时说,但政府作出决策和执行决策,应当给民众以稳定的预期,有一种选择性执法是时间上选择执法,民众感觉到执法力度时强时弱,具体到当事人身上就容易给人造成不公平的感觉。

三问:

是否侵犯了公民财产权

有一种非常普遍的批评声认为,深圳禁摩限电政策侵犯了公民的财产权。

许多民众乃至法律学者认为,公民购买摩托车或电动车并办理了相关手续后,就应当可以合法使用、正常上路,这是它们作为财产最基本的价值体现,如果只允许拥有而无法正常使用,实际上是侵害了公民的财产权。

“车主的所有权肯定是受到了剥夺或者限制。”中国政法大学教授于飞向法治周末记者解释说,例如,不允许车上路行驶,实际上就是影响了车的使用,或者被没收则是直接剥夺了车主的所有权。

根据物权法第四条的规定,物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。其中的“单位”也当然包括公权力机关。

不过,于飞指出,物权法同样规定,基于公共利益的考量,所有权可被限制或剥夺。他说,物权法第42条规定了出于公共利益需要可征收不动产,这种精神对于动产可以参照。

“按照物权法的规定,为了公共利益征收不动产有三个条件,即依照法律规定的权限、经过法定程序以及作出足额补偿。”于飞认为,这些条件对公民其他财产进行限制或剥夺时也参照适用。

在于飞看来,笼统地说禁摩限电政策侵犯了公民财产权并不准确,其中涉及到利益平衡,即个人所有权保护与公共利益的对比考量在特定情况下孰轻孰重,在为公共利益而限制的前提成立,并经过法定权限、合法程序和适当补偿的检验之后,才能说对公民财产权的限制是合法妥当的。