内蒙古呼格案始末 独家:呼格案“追责”背后的国家赔偿制度困境

2016年1月31日,内蒙古自治区公布呼格吉勒图错案追责结果,内蒙古公、检、法系统有27人被追责。

据这份问责名单,官方公布被追责共27人中,涉及公安系统有12人,检察院系统7人,法院系统8人。被追责的27人多以"党内警告"、"行政记过"处理,其中11人被"党内严重警告",10人"行政记大过"。只有时任呼和浩特市公安局新城区公安分局副局长冯志明一人因涉嫌职务犯罪,依法另案处理。

该处理结果公布后,舆论哗然,普遍认为这样的处理是"息事宁人",相当于"罚酒三杯"。

中共十八大以来,诸多刑事错案获得纠正,作为后续的国家赔偿以及责任追究也越来越受到关注。

2014年12月15日,内蒙古高院再审判决,宣告呼格吉勒图无罪。之后,内蒙古公、检、法等部门启动呼格吉勒图案的追责调查程序。当年12月30日,呼格吉勒图的家人获得国家赔偿金共计205万余元,其中精神抚慰金高达100万元,这是截至目前中国大陆国家赔偿中精神抚慰金的最高纪录。

呼格案的国家赔偿曾一度获得舆论认可,但此番追责名单出来却普遍受到质疑。背后其实是长期存在的制度性困境。

谈及国家赔偿,人们常常会问:"用纳税人的钱去为国家的错误埋单,合理吗?"对错案中的相应责任人追究责任,让真正犯错误的人或单位来埋单似乎是一个更合乎正义的安排。

国家赔偿制度首先要确保受害公民获得救济,并不意味着对犯错机关和个人不予追究责任。但另一方面,追责也不能过于严苛,否则会产生寒蝉效应,影响正常公务活动。这二者需要一个平衡。

《国家赔偿法》明确规定,案件中实施刑讯逼供、徇私舞弊、贪污受贿的办案人员应当承担部分或者全部赔偿费用,而且有关机关应当依法给予处分,构成犯罪的应当依法追究刑事责任。

但根据《凤凰周刊》记者的检索,从《国家赔偿法》执行至今,公开报道尚未出现过在国家赔偿后进行追偿、追责的案件。追偿条款名存实亡。

《国家赔偿法》落实之难与追责、追偿,以及部门赔偿的压力不无关系。因为执法人员、执法机构也有其个人利益、部门利益的考量。当他们发现平反一件冤案可能会让自己的仕途、名誉,甚至自由受到威胁的时候,他们会尽力去规避。上述《国家赔偿费用管理办法》的规定,实际上既造成赔偿义务机关申报国家赔偿不仅证明自己有错,又需要自己承担赔偿责任的窘境。

北京大学法学院教授沈岿曾在其论文中指出,在相当一部分国家赔偿案件中,造成国家应予赔偿的损害后果的原因,可能并不是直接从事公务的工作人员,而是涉及追责主体的领导或上级机关或其他相关部门。直接公务人员完全可能是受命而为。

尽管《公务员法》规定公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任,但如果赔偿义务机关要责令直接公务人员承担部分或全部赔偿费用,则很可能牵连出当时签发命令和决定的领导或上级机关,甚至多个疏于尽到其义务的国家机关。并且,很可能当年直接从事公务的工作人员已经晋升为赔偿义务机关的领导或上级机关的领导。为了避免"牵出萝卜带出泥",自然会对追偿问题睁一只眼闭一只眼。

《国家赔偿法》所指向的追偿需要由行政执法机关内部来执行,但既然国家财政已经对受害者给予了赔偿,"息事宁人、不做恶人的机关内部文化,都会促成‘慷国家之慨而不得罪人’的心态,导致追偿责任的怠于履行"。

中国政法大学副校长马怀德认为,《国家赔偿法》应当是一部救济法,并非监督法、监察法,因此不应当强调其追偿的功能。刑事错案的出现是一个系统性的问题,涉及到公检法三家的主事领导与办案人员,很难真正确定其中的责任。并且,如果过分强调追责,司法机关可能会因担心案件纠错后受到追责,人为地把错案办成铁案,让错案难以得到平反,当事人永世不得翻身。

法院系统相关人士也认为,如果强化追责,可能会让国家赔偿制度产生异化。除了让冤案难以得到平反以外,也可能让司法机关在多做多错、少做少错的思想下变得畏首畏尾,懒于履职。同时,今日大陆公检法系统的工资水平下,办案人员也很难负担赔偿费用,公务人员自己的收入,对于一个冤狱受害者的赔偿而言可能只是杯水车薪。

另外,为了逃避追责,赔偿义务机关也更倾向于各种"变相国家赔偿",例如通过单位小金库支付生活补助换取当事人放弃国家赔偿权利,来规避追责,架空国家赔偿制度。为了让国家赔偿制度发挥其本身的作用,只有在追责追偿问题上进行必要的妥协。

长期从国家赔偿业务的张铁雁律师告诉《凤凰周刊》,大陆某高级法院领导曾在一次大会上公开声称,"各级法院不能出现一个国家赔偿,谁那里出现国家赔偿谁就要负责。"

一位西南地区法律系统内人士透露,一直以来国家赔偿都是非常少数。错案能够得到平反,被冤枉的人能够得到自由就已经谢天谢地,地方政府为了维护自己声誉,往往更倾向于通过私了方式对当事人进行补偿。只有那些通过媒体报道而影响甚大的案件才会走正规的国家赔偿程序。

在此前重庆"打黑"高潮期间出现的众多冤假错案,目前更多都是通过私了的方式对当事人和企业进行补偿,甚至通过各种政策优惠进行变相补偿。几乎未听说有任何"打黑"案件提出国家赔偿。

2015年1月,山西太原讨薪农户周秀云在警察粗暴执法中死亡。尽管警方当场收缴一切现场目击者的手机以封锁消息,仍然有一个人的手机将现场一位身材魁梧的警察双脚踩住已经瘫倒在地、昏迷不醒的周秀云头发的视频传至网上,致使全国哗然。据大陆媒体报道,公安方面也曾希望花钱私了,价格曾增至百万,但仍被家属拒绝。此后,涉案警察被以"滥用职权"罪逮捕,公安局长公开道歉,事件才得以平息。

马怀德告诉《凤凰周刊》,关于赔偿机关的设置,学界一直都希望建立地位更加超然的赔偿委员会,以防止赔偿义务机关因一己私利而阻碍国家赔偿的实施。一种建议是由人大建立一个独立的赔偿委员会,但这一建议与人大作为权力机关不宜干涉司法的属性相冲突。另一个建议则是直接通过在异地法院提起诉讼的方式申请赔偿,以取代现今通过向上级法院提出复议这种非诉讼的方式,避免上级法院袒护下级法院的状况。