朱锋南海 朱 锋 武海宝:“海上丝绸之路”建设将为南海合作提供动力

21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带是“一带一路”建设的两翼。2015年3月,中国政府发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称《愿景和行动》)文件,为海上丝绸之路规划了两大战略方向:一个是从中国沿海港口过南海到印度洋,延伸至欧洲;另一个是从中国沿海港口过南海到南太平洋。

与丝绸之路经济带相比,海上丝绸之路所涉及的事务更单一,主要是在港口建设、运输通道以及海洋发展与安全等问题上下工夫,核心是建设亚洲命运共同体。

南海问题虽然一度风高浪急,但在中国政府的谋划之下,通过中国与东盟合作的增强以及积极推进“双规机制”,南海紧张局势已经得到了有效管控。随着“海上丝绸之路”战略的实施,南海问题必将迎来新转折。发展与安全相互促进这一中国外交双轮驱动机制,将给中国周边外交带来新格局。

南海地缘政治

中国所倡议的两条丝绸之路都经过南海。南海扼守太平洋至印度洋海上交通,是东亚通往南亚、中东、非洲、欧洲必经之路,地理位置十分重要而关键。从南海经马六甲海峡进入印度洋的海上航线,是最繁忙的海上运输通道。从航道资源看,每年大约有4万多艘船只经过南海海域。

日本、韩国和我国包括台湾省,90%以上的石油输入要依赖南海航道。经过南海航道运输的液化天然气,占世界总贸易额的三分之二。中国通往国外的近40条航线中,超过一半以上的航线经过南海海域。

南海成为海上丝绸之路建设的重要战略通道。但是,近年来,南海问题不断发酵,各种争端不断。但中国政府建设“海上丝绸之路”的宏伟战略,正在为稳定南海局势提供重要的政治和经济保障。

南海问题本质上是一个关于南海岛礁的领土主权和海洋权益争端问题,其形成经历了漫长的过程。2013年1月,在域外国家的鼓动和支持下,菲律宾就南海“海洋管辖权”争端向海牙国际仲裁庭提起强制仲裁,使南海问题迅速发酵,并由一个地区性问题逐步演化为国际性问题。

虽然仲裁案的风波已经过去,中国在仲裁案的外交斗争中也取得了重大胜利,但是仲裁案反映的一些深层问题值得引起重视。仲裁结果公布后,个别东盟南海声索国试图为他们已经侵占中国的岛礁“正名”。

从深层原因看,岛礁主权争议涉及争议国家的深层利益,“触及利益要比触及灵魂还难”,因此,问题解决起来具有复杂性和长期性。各争议国对海洋经济的依赖性可能要超出我们的想象。越南经济学家根据官方发布《越南海洋战略2020》预测,到2020年越南的海洋经济对GDP的贡献率将高达53%-55%,对于出口的贡献率将达55%-60%。海洋对越南经济发展的重要性不言而喻。

南海问题的发酵,不仅有域内因素,更主要的是来自域外大国的干预。所谓域外因素,主要是美国主导、日澳等大国参与的对南海争端的深度介入。近年来,美国不断通过南海周边军事演习、舰机巡航、抵近侦察、向周边国家出售武器、鼓动周边国家对抗,公开批评以及强化亚太军事力量部署等多种方式对中国施压。

南海仲裁就是由美国一手策划的。仲裁结果出炉后,美国公开要求中国遵守仲裁,竭力把中国塑造为一个不遵守国际法的国家。针对中国的南海岛礁建设,美国又祭出航行安全、航行自由的大旗,不断强化中国海上威胁论。

除了美国外,积极介入南海争端的还有日本、澳大利亚甚至欧盟。日本在南海问题上一直追随美国,是美国的坚定同盟。近年来,日本通过向南海周边国家出售武器、参与美国主导的南海军事演习等方式积极介入南海争端。

欧盟虽然没在南海问题上选边站队,但也对中国在南海岛礁部署军事防御设施提出口头关切,认为军力部署可能会威胁航行自由。澳大利亚则一直公开跟随美国在南海地区进行巡航和军演。随着美日澳等域外大国的介入,南海地缘政治博弈局面更加复杂,博弈内容由领土主权和海洋权益争端演变为大国围绕海洋权力的战略竞争。

南海是海上丝绸之路的必经之地,海丝之路所规划的“五通”(政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通)都离不开南海地区良好稳定的政治环境。然而,这一地区的现实形势却不容乐观。在可预见的将来,中国与相关争议国关于岛礁的争议仍将长期存在,争议国对于已经侵占的岛礁不会轻易松口,反而可能在巩固已侵占权益的情况下,不断拓展新的利益,包括继续争夺油气资源,加强岛礁设施建设,强化军事部署。

目前,南海周边各国购买军备、加强军力的势头非常明显。

“大国借机谋势、小国伺机谋利”,以“结盟”和“拉帮结派”谋求相对军事优势,地缘政治博弈日趋明显。由此带来的政治、军事、外交、法律和舆论方面的冲突和对抗,将会干扰甚至阻碍海上丝绸之路的正常推进过程。

以发展促安全

尽管围绕南海问题的地缘政治博弈充满了火药味,但也必须清醒地看到,无论是中国与相关争议国,还是中国与东盟甚至中美关系,其合作的基础尤其是经济领域合作的基础仍然深厚,处理好的话,不仅可以与上层的政治博弈和军事斗争并行不悖,甚至还可以有效对冲由于政治和军事斗争带来的负面影响。

近期发布的《中国的亚太安全合作政策》指出:“扩大经济利益融合是维护和平稳定的根本保障,是解决各类安全问题的‘总钥匙’”。而中国提出的包含一带一路、亚投行和丝路基金在内的周边外交政策,也被国际社会广泛解读为有效整合了“发展”和“安全”两大主题的大外交战略。

海上丝绸之路正可以看做一个扩大经济利益融合、以发展促安全的经济合作战略。在南海地区博弈各国的经济、政治和军事三种主要互动关系中,经济合作是最基础也是障碍最少的一条路径。在南海仲裁案中,东盟有关各国的总体表现之所以还比较节制,其中一个很大的考虑就是本国对于中国经济的依赖性。

杜特尔特在南海政策转向后,从中国拿到了金额高达135亿美元的经济合作订单,一度被禁止的菲对华热带水果出口也得以恢复,中国公民赴菲旅游的警告提醒也被解除。

其他东盟国家对于中国经济的依赖度也很大。截至2016年6月,中国是新加坡的第一大出口市场和第一大进口来源地、马来西亚的第二大出口市场和第一大进口来源地、泰国的第二大出口市场和第一大进口来源地、印尼的第一大进口来源地和第三大出口市场。

从东盟整体角度讲,中国已经连续7年成为东盟的第一大贸易伙伴,而东盟连续5年是中国的第三大贸易伙伴。这种紧密的经济关系大大提升了东盟国家由于领土争端问题而在外交上对抗中国的成本。

从以上分析可以看出,尽管在南海地区中国与东盟有关国家争议不断,甚至有时剑拔弩张,但在政治的激烈博弈之下,是经济合作潜流的涌动。对于东盟各国来说,岛礁权益固然要争,但是与中国保持良好的经贸关系则更为重要。

中国与东盟国家产业结构的互补性和经贸关系的一体化,使中国与周边国家成为实际上的命运共同体,南海争端的不断激化并不符合中国和周边国家的根本利益,这一点,包括菲律宾和越南在内的所有周边国家看得非常清楚。这种经济命脉彼此关联的现实也充分表明,如果没有域外国家的介入,南海问题完全可以由中国与周边有关国家在平等协商的基础上最终解决。

尽管中国与周边国家的经济联系已经日益密切,但相互合作的空间依然十分广阔。对于东盟各国来说,中国拥有世界第二大经济体的广阔市场、先进技术、丰富产能和充裕资金,而且还是地理上和民心上的近邻,这种优势对于正在积极推进工业化和城镇化的东盟国家来说,是任何一个域外大国所不能替代的。

海上丝绸之路提出的“五通”对于东盟各国有着巨大的吸引力。比如,在基础设施互联互通这个最基本和最优先发展的领域,目前东盟部分国家港口基础设施较为滞后,通关便利化程度也不高,制约着港口互联互通和海上合作的进展。

在中国—东盟区域间的海运线路上,部分国家间的直通航线尚未开通,物流基础设施建设仍比较薄弱。2015年3月,印尼总统佐科访华时就海上丝绸之路倡议曾表态,希望中国积极参与印尼基础设施建设,助力印尼打造“世界海洋轴心”。

在贸易、投资和金融等领域,“一带一路”为中国和东盟创造的合作空间同样广阔。中国牵头设立的亚投行和丝路基金得到了东盟国家的热烈欢迎,东盟10国都是亚投行的创始成员国。当前RCEP正在紧锣密鼓地开展谈判,中国与东盟各国积极推进谈判的态度,也证实了双方开展更深入合作的巨大需求和真诚意愿。

对于中国来讲,海上丝绸之路每实际推进一步,都会极大地释放中国的善意,都会让东盟各国切身体会到“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝绸之路精神,都会进一步减轻东盟各国在一个崛起中的邻近大国面前的不安全感,进而减少对域外大国尤其是美国的安全依赖。

从这个角度讲,推进海上丝绸之路建设对于南海问题的解决有着极大的重要性和紧迫性,而这也给我们提供了一个充满政治智慧的启示,那就是,以发展促安全,以安全助发展,已经成为中国外交政策的主基调。

作者朱锋系南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系研究院院长;武海宝系南海中心助理研究员。