郑准的现状郑准镐:韩国政府绩效评估制度的发展演变

2018-01-16

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文章简介：[摘要] 20世纪90年代末,韩国政府推行了一场大规模的政府绩效评估,这以1998年制定的<关于对政府工作的审查评价和调整的规定>和2001年制定的<关于政府业务等评价基本法>为主要标志.尤其是<关于政府业务等评价基本法>制定后,韩国政府的绩效评估制度逐步走向规范化和法制化.[关键词] 韩国;政府绩效;评估制度[中图分类号] D63 [文献标识码] A20世纪90年代末,韩国政府推行了一场大规模的政府绩效评估,这以1

[摘要] 20世纪90年代末,韩国政府推行了一场大规模的政府绩效评估,这以1998年制定的《关于对政府工作的审查评价和调整的规定》和2001年制定的《关于政府业务等评价基本法》为主要标志。尤其是《关于政府业务等评价基本法》制定后,韩国政府的绩效评估制度逐步走向规范化和法制化。

[关键词] 韩国;政府绩效;评估制度

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

20世纪90年代末,韩国政府推行了一场大规模的政府绩效评估,这以1998年制定的《关于对政府工作的审查评价和调整的规定》和2001年制定的《关于政府业务等评价基本法》为主要标志。尤其是《关于政府业务等评价基本法》制定后,韩国政府的绩效评估制度逐步走向规范化和法制化。

一、韩国政府工作评估制度的产生

在韩国,对政府工作的评估最早始于1961年。早期的政府工作评估主要对预算执行情况进行审查。1961年9月韩国政府修改了《政府组织法》,成立了内阁首脑直属的“企划统制官室”,实施“审查分析制度”。“企划统制官室”负责对中央政府各个部门的政策与企划进行审查、分析、评估以及调整。

中央政府的各个部门也设立了对自己部门的政策与企划负责调控的“企划调整官”。1962年韩国修改了宪法,政治体制从内阁制转换到总统制。

1963年12月又修改了《政府组织法》,按照修改的《政府组织法》设立了“企划调整室”。“企划调整室”是国务总理直属的政府工作评估机构。但是,当时对政府工作的评估制度没有明确的法规。1972年4月韩国政府为了推广政府评估制度以及提供法律根据,制定了《关于政府企划与审查分析的规定》。

1981年11月,韩国政府进行了大规模的政府机构改革,撤销了国务总理直属的“企划调整室”,把对政府部门的“审查分析工作”移交给“经济企划院”下属的“审查分析局”。1984年6月政府工作评估的对象还包括了政府投资的公共机构的经营业绩评估,由于评估对象的扩大“审查分析局”改编为“审查评价局”。

1990年4月韩国政府制定了《关于对政府主要政策的评估与调整的规定》,按照该规定“经济企划院审查评价局”负责“审查评价制度”以外,国务总理直属的“行政调整室”开始对政府的重要政策实施评估。因此,政府评估体制变成二元化。韩国政府实施“对政府主要政策的评估制度”的主要目的是从大局考虑为了有效地应对迅速变化的国内外环境,并增强国务总理对两个部门以上协力的跨部门政策的调控权限。[1]

1994年12月韩国政府把“经济企划院”的审查评价功能移交国务总理直属的“行政调整室”。其下设的“第四行政调整官室”负责政策审查评价工作。从此,二元化的政府评估功能就变为一体化,并强化了国务总理对政策的评估和调整权限。

二、韩国政府绩效评估制度的发展

90年代末,韩国政府推行绩效评估制度的主要原因有两个方面。首先,国外环境的变化促进了绩效评估制度的实施。进入80年代以后,为了提高政府的工作效率,各国政府对行政活动开展绩效评估。[2]英国政府先开始了以竞争机制、民营化、分权化、公共服务质量提高、绩效评估为主要理念的“新公共管理(New Public Management)”改革。

[3]英国政府绩效评估的成功实践促进了世界各国政府实行绩效评估制度。1993年美国政府颁布了《政府绩效与结果法》(Government Performance and Results Act)。

该法对政府绩效管理的目的、主要内容、权限、责任以及实施过程有详细的规定,实施政府绩效评估的目的就是为了在提高政府工作效率和管理能力的同时,提高公共服务的质量,建立和发展公共责任机制,提高社会公众对政府工作的满意程度,改善社会公众对政府部门的信任。

[4]该法要求到1997年联邦政府的所有的部门都应该提交“五年战略计划”和“年度绩效评估计划”,到2000年联邦政府的各个机构都实施绩效评估,并推进绩效管理。[5]

韩国政府推行绩效评估制度的主要原因还有严峻的国内环境变化迫使韩国政府推广政府绩效评估。在韩国,1995年6月通过地方选举第一次同时选出了地方政府的行政首长和地方议会议员。由于韩国中央政府对地方政府的评估没有明确的法律规定,所以实施地方自治以后出现了地方政府评估制度的改革要求。

[6]1997年发生的“亚洲金融危机”再一次引发了对政府评估制度的争论,一些专家批判了政府评估制度不重视政策效率或政策效果,只重视预算投入和政策的执行过程。

[7] 1998年4月为了提高评估效率和可信度,制定了《关于对政府工作的审查评价和调整的规定》。该规定对审查评价、专项课题评估、机关评估以及部门内部评估有详细规定,把评估的重点放在产出方面。[8]这意味着政府评估将重视政策结果。根据该规定韩国政府还设立了“政策评价委员会”,该委员会是国务总理的政策评估咨询机构。

为了明确评估对象、提高政府评估工作的效率以及确保责任,2001年1月韩国政府制定了《关于政府业务等评价基本法》。该法具有以下几个特征:第一,该法明确规定政府业务评价的类别。政府业务评价分为机关评估、专项课题评估以及自行评估。

机关评估对中央行政机关是强行的、对地方自治团体是自愿的,对中央行政机关的机关评估由国务总理下设的“国务调整室”负责。专项课题评估是对中央行政机关自愿执行的。自行评估对中央行政机关和地方自治团体都是强行的;第二,该法规定了评估结果必须对外公开,其结果必须反映到预算,对优秀部门可以奖励;第三,为了提高评估的客观性、专业性,设立了国务总理所属的“政府评价委员会”和“政府业务评价运营协议会”。

该法制定之前的“政府评价委员会”是国务总理的咨询机构,新设立的“政府评价委员会”的职能大幅度扩大,负责拟定政府业务评价的基本方向、方针以及对政府工作的审查和评估。“政府评价委员会”是以评价制度小委员会、经济第一小委员会、经济第二小委员会、社会文化小委员会、一般行政小委员会、地方自治小委员会等6个小委员会和运营小委员会为组成的。

“政府评价委员会”由国务调整室长和30名以下的外部专家而组成。“政府业务评价运营协议会”是为了通过有关部门之间的协调、提高评估效率而设立的。该协议会的主席是国务调整室长,其他委员包括有关部门的副部级公务员和国务总理任命的外部专家。

2001年《关于政府业务等评价基本法》的制定意味着对政府的各个部门逐渐推行绩效评估制度。对政府机关实施绩效评估以后,呼吁对公务员个人实施绩效管理的声音愈来愈高涨。从组织学的角度讲,组织实现目标过程中个人的积极参与会产生正面影响。

[9] 因此,2003年韩国政府对中央行政机关的四级以上公务员实施“目标管理制度(Management By Objective)”,2004年10月把“目标管理制度”转换成“职务成果合同制度(Personal Performance Agreement System)”。

“职务成果合同制度”是绩效管理制度的一种,首先对工作目标和评估指标各部门的部长或副部长与室局长、室局长与课长之间签订合同,每年评估个人工作成果后,根据评估结果决定个人绩效工资,评估结果得反映到人事考核。

2006年3月韩国国会通过了《政府业务评价基本法》,并于4月1日起实行。该法制定之前,除了国务调整室负责实施的机关评估以外,还实施了“财政事业成果管理(企划预算处)”、“机关人事运营实态评价(中央人事委员会)”、“组织管理评价(行政自治部)”、“信息化评价(情报通信部)”等政府工作评估。

对政府工作的评估繁多,导致了被评估部门行政事务的增加以及工作效率降低。为了减轻被评估部门的负担和完善绩效评估制度,出台了《政府业务评价基本法》。

该法的主要内容是: 第一,政府工作评估制度的简化。把各部门独立实施的各种评估工作合并为“政府业务评价”,从而可以减轻被评估部门的负担;第二,政府绩效评估的重点是各部门的自行评估。

以往的政府绩效评估方式是“政策评价委员会”指定要评估的政策,而新的政府绩效评估方式是“政府业务评价委员会”检查各部门自行实施的评估结果;第三,给自行评估明确的法律根据。该法明确规定自行评估的法律根据、评估方式、评估时期、评估主体等内容;第四,在政府工作评估方面全面推行绩效管理。

中央行政机关的各部门首长需要制定为期五年的“部门绩效管理战略计划”,并根据该计划制定每年的“部门绩效管理实行计划”。

三、韩国政府的绩效评估体系

(一)政府业务评价类型

“政府业务评价”的对象是中央行政机关、地方自治团体以及公共机关。对中央行政机关实施自行评估和特定评估。各部门通过自行评估来监测该部门实现目标的程度。实施自行评估时,根据部门情况自己制定评估指标、分数分配及评估方式,对“绩效管理实行计划”上的管理项目进行评估。

各部门组织的自行评估委员会负责自行评估,自行评估委员会由10到30名专家组成。各部门的自行评估结束后,“政府业务评价委员会”对自行评估结果进行审批,如果发现自行评估结果存在不妥之处可以进行“再评估”。

对中央行政机关的特定评估由国务总理下设的“政府业务评价委员会”负责,特定评估分为“国政课题评价”和“国政课题支援评价”。目前为“国政课题评价”选出了140个项目,“国政课题支援评价”的评估项目包括创造工作岗位、规制改进、部门之间合作、政策宣传及特定政策履行管理。

对地方自治团体实施中央行政机关的评估和自行评估。中央行政机关的评估指的是中央行政机关对地方自治团体负责的国家委托事务、中央财政拨款的政策以及国家重要政策等进行评估。[10 ]中央行政机关的评估分为两个以上的中央行政机关共同评估的“联合评估”和一个中央行政机关单独评估的“个别评估”。

由于工作的特性或评估时期的不同而难以实施“联合评估”时,有关中央行政机关与“政府业务评价委员会”协议后可以进行“个别评估”。

[11] 地方自治团体的自行评估是指地方自治团体对地方自治团体的“固有事务”实施评估。“固有事务”指的是为了运转地方自治团体所必要的事务。[12] 自行评估的实施计划、实施方案、评估结果的处理都由地方自治团体自己负责。[13]

根据有关法律规定中央行政机关对管辖的公共机关可以实施工作评估。中央行政机关拟定对公共机关的评估计划后,经过“政府业务评价委员会”的审批进行评估。评估结束后,中央行政机关把评估结果提交“政府业务评价委员会”。经过“政府业务评价委员会”的审查,评估结果对外公开。

(二)政府业务评价机构

“政府业务评价委员会”是实施政府业务评价的主管部门,是根据《政府业务评价基本法》设立的国务总理直属的委员会。该委员会的主要职责如下:第一,制定国家的中长期评估制度,推进评估制度的实施计划;第二,制定政府业务评价基本计划和政府业务评价实行计划;第三,组织、调整、管理政府业务评价;第四,对有关政府业务评价制度的绩效管理;第五,对政府业务评价结果的反馈和评估制度之间的调整;第六,制定特定评估计划并负责该计划的实施。

“政府业务评价委员会”有两名委员长,一名是政府委员长(国务总理),另一名是民间委员长。该委员会的委员包括3名政府委员(企划财政部部长、安全行政部部长、国务调整室长)和10名民间委员(外部专家)。

为了支援“政府业务评价委员会”,国务总理下设了“政府业务评价室”。“政府业务评价室”是由国政课题管理官室、政策评价管理官室、成果管理政策官室组成的。国政课题管理官室负责对法务部、统一部、国防部、外交部、法制处、报勋处、警察厅、国民权益委员会、防卫事业厅、兵务厅、金融委员会、国务调整室的评估,下设了国政课题综合科、国政课题企划科、国政课题支援科、国政课题情况科以及国政课题运营科。

政策评价管理官室负责对山林厅、农林畜产食品部、农业振兴厅、海洋水产部、海洋警察厅、调达厅、统计厅、国土交通部、产业通商资源部、中小企业厅、未来创造科学部、原子力安全委员会、专利厅、企划财政部、国税厅、公正交易委员会、关税厅的评估,下设了评估综合科、评估一组以及评估二组。

成果管理政策官室负责对保健福祉部、女性家族部、食品医药品安全处、教育部、文化体育观光部、放送通信委员会、文化财厅、雇佣劳动部、环境部、气象厅、安全行政部、消防防灾厅的评估,下设了成果管理综合科、成果管理一科以及成果管理二科。

四、韩国政府绩效评估的实施效果及特色

韩国政府业务评价的评估对象、评估指标、评估方法每年有所不同。“2012年度政府业务评价结果”显示,政府业务评价的评估对象为40个中央行政机关,其中包括21个部级机构和19个副部级机关。评估领域分为核心课题、创造工作岗位课题、绿色成长课题、政策管理力量、规制改革、政策宣传以及国民政策满意度等7个领域。

上述各个评估领域都组织了外部专家评估团,其中核心课题评估团专家为196名,创造工作岗位课题评估团专家为14名,绿色成长课题评估团为23名,政策管理力量评估团为38名,规制改革评估团为14名,政策宣传评估团为18名。

国民政策满意度评估与核心课题、创造工作岗位课题、规制改革以及政策宣传领域同时进行评估。核心课题领域的评估指标为政策形成(20分)、政策执行(30分)以及政策成果(50分)。创造工作岗位课题领域的评估指标为政策形成(25分)、政策执行(30分)、政策成果(35分)以及政策满意度(10分)。

绿色成长课题领域的评估指标为计划过程(20分)、执行过程(30分)以及产出过程(50分)。政策管理力量领域的评估指标为政策问题管理(15分)、政策调整和综合管理(40分)、特定政策执行管理(35分)以及主要政策执行管理(10分,可以加5分)。

规制改革领域的评估指标为综合成果评估(70分)和重点课题成果评估(30分)。

政策宣传领域的评估指标为企划合作(10分)、沟通活动(48分)以及成果扩散(42分)。国民政策满意度领域的评估指标为项目满意度和体感满意度,利用里克特量表(十一点选项)进行测量。[14]从评估指标上可以看出“政府业务评价”非常重视政策成果。

“2012年度政府业务评价结果”提出的改善之处在核心课题领域有86个,在创造工作岗位课题领域41个,在绿色成长课题领域26个,在政策管理力量领域14个,在规制改革领域5个,在政策宣传领域12个。

韩国政府绩效评估制度发展演变的历程表明,其特色非常明显。概括起来表现为如下几个方面。

第一,政府绩效评估制度在发展中日趋完善。绩效评估制度的建立和完善不可能一蹴而就。在韩国,政府绩效评估制度可溯源到20世纪60年代,在发展过程中逐渐形成了比较完整的评估体系。绩效评估制度完善的重要标志,就是法律制度的完善。从20世纪90年代开始,韩国出台了一系列专门的绩效评估法律和规章,尤其是2006年制定《政府业务评价基本法》以后,其绩效评估制度更为完善。

第二,体制保障是政府绩效评估制度发展完善的基础。依法设立的由国务总理直属的政府业务评价委员会,作为政府业务评价的主管部门,对韩国政府绩效评估体系的发展起到了重要促动作用。与此同时,韩国还非常重视发挥民间机构在绩效评估体系中的功能。

第三,政府绩效评估愈来愈重视自律性。对中央行政机关而言,主要实施的是自行评估和特定评估。各部门的自行评估结束后,“政府业务评价委员会”对自行评估结果进行审批。对地方自治团体而言,实施方式主要为中央行政机关的评估和自行评估。根据每个地方自治团体的不同情况,自行评估的重点也不同。[15]

第四,在制度和体制完善的过程中,政府绩效评估的对象逐步扩大。在中央行政机关政府绩效评估的实行范围愈来愈扩大,其评估对象不仅是各政府部门,而且还包括公务员个人。而且,随着评估对象的拓展,公民对绩效评估的参与度也不断扩大。绩效评估范围的扩大使其更加接近政府管理目标的实现。

第五,明确的目标导向是政府绩效评估制度发展的基础。从结果来看,政府绩效评估范围的拓展促使组织目标和个人目标之间实现有机融合,从而提高了组织工作效率。实际上,韩国政府绩效评估制度是纳入行政改革总进程之中而发展的。

其中不仅有绩效评估和目标管理的结合,更重要的是,绩效评估制度的发展完善始终围绕建设廉洁、高效和服务型政府的行政改革目标。如果没有明确的目标,绩效评估的制度化和规范化是难以想象的,评估结果的使用也会大打折扣。

参考文献

[1]【韩】Kim, Sung Jun. 对各机关主要业务的绩效评估指标开发. 韩国行政研究院,2002.

[2] 刘萍,代晓丽.服务理念下中国政府绩效评估问题及对策思考[J].经济研究导刊,2009(2).

[5]林鸿潮.美国《政府绩效与结果法》述评[J].行政法学研究,2005(2).

[6]【韩】Rha, Hwi Moon. 地方自治团体自行评估制度的发展方案[J].政策分析评价学会报,2003(13).

[7]【韩】Song, Seuk Hwi译.实现重视成果的地方政府的方案[R].市政开发研究院,2005.

[8]【韩】Park, Chung Hoon.地方自治团体自行评估制度的发展方案[R].京畿开发研究院,2008.