沈迟规划 何子张:以“多规合一”推动规划体系和规划体制改革

何子张 厦门市城市规划设计研究院规划研究所所长,博士

近年来,“多规合一”成为理论研究和实践的热点。2014年8月,国家发改委、住建部、国土部和环保部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,四部委分别牵头推进28个市县的试点工作,各个省、市、县也在推动开展各种 “多规合一”试点工作。

学术界从问题分析、技术创新、制度创新和规划体系创新等角度做了大量的研究,但对于“多规合一”工作的目标和路径还不清晰。有必要从“多规合一”的宏观背景进行梳理,只有理解中央的战略部署和城乡发展的内在需求,才能把握当前“多规合一”工作存在问题。

本文通过对厦门“多规合一”工作进程的回顾与总结,提出未来工作的发展方向,希望以此推动空间规划体系和规划体制改革。

一、“多规合一”的背景与问题

1. 背景:中央的战略部署与城乡发展的内在需求

在社会发展和转型的长期实践中,为了应对城镇化发展不同阶段所面临的问题,我国已形成了一套特色鲜明的空间规划体系[1],形成了国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划及环境保护规划等涉及城乡空间的规划在目标、内容、对象、期限、层次和约束力等方面不尽相同的局面[2],导致现阶段任一个部门的空间规划已经无法综合统筹城乡转型发展所需应对的问题。

这一独特现象的根源来自既有的规划体系与国家治理体系改革目标的内在冲突,国家和地方大力推进“多规合一”,既有来自中央的战略部署又有来自地方城乡转型发展的内在需求。

从中央战略部署看:

2013年11月,十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发控制边界,落实用途管制”。

2013年12月,中央城镇化工作会议要求“探索建立统一的空间规划体系,推进规划体制改革,加快规划立法工作。城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。

2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确指出,“适应新型城镇化发展要求,提高城市规划科学性,加强空间开发管制,健全规划管理体制机制”,“推动有条件地区的经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。

2014年5月,国务院批转国家发改委《关于2014年社会经济体制改革重点任务的意见》,提出开展空间规划改革试点作为和国家新型城镇化综合试点同等重要的改革任务。

从地方城乡转型发展的内在需求看, 城乡规划和土地利用规划的空间冲突导致了建设与保护的矛盾,规划各自为政、审批效率低下,规划信息不透明、不共享导致社会矛盾等,“多规合一”成为统筹城市发展和管理的内在需求。

厦门为贯彻中央的战略部署,基于城市转型、社会转型、产业转型的内在需求,从贯彻“五位一体”总体布局、推进城市治理体系和治理能力现代化的高度,从2013年起先后开展了“美丽厦门战略规划”、“多规合一”工作,初步形成了 “四个一”成果: 即全市空间规划管理的“一张图”、空间规划信息协同管理的“一个平台”、项目协同审批的“一张表”、保障实施的“一套机制”,基本实现了解决空间规划冲突、保护资源环境、优化空间开发格局、改革审批流程、转变政府职能等的目标[3]。

2. “多规合一”存在的主要问题

对于“多规合一”各个地方有着不同理解,工作方向也有所差异,诸多问题仍存在较大的争议[4],包括“多规合一”工作的成果目标和管理机制、统一的空间规划体系的本质与重点、规划体制机制改革的路径等,而各主管部门试点管理的侧重点对于成果目标与行动策略的引导和要求往往千差万别,于是产生以下诸多问题。

2.1缺乏统领的战略引导

我国法定的规划类型有二十余种、规划体系庞杂,存在各个部门 “各自为政、争为龙头”的现象。

具体体现为两个方面:

一是由于各个规划在法理基础、技术标准、信息手段和审批机制等方面存在差异,导致各部门在规划编制和实施管理过程中缺乏协同、事权重叠[5];

二是在统筹城市发展中,各类规划的法律地位难以界定,以何为重、以何为先、以何为统领难以达成共识。

解决这一问题需要从制定统领城市发展的战略入手,以战略规划明确城乡发展目标,引导空间规划。但有的城市在工作伊始便是以某一部门规划为主导、展开土规和城规差异的梳理和比对,如以城市总规作为母本进行协调,但总规由于集中在中心城区并未完全涵盖全市域,中心城区外围还存在县、镇总规,村庄规划等,难以实现对市域统筹发展的引领。

“多规合一”的工作难点并不在于技术方法的统一而在于政府职能部门的协调[6],如果缺乏顶层战略的引导,规划整合的工作难度非常大,而且“合一”的结果是否符合城市发展战略要求难以保证,容易出现为“合一”而盲目妥协等问题。

2.2缺乏全面的空间统筹

国民经济与社会发展规划强调目标与指标的确定,城乡规划强调空间地域的前瞻性安排,土地规划强调土地资源的现实性保障,有的城市将“多规合一”工作重点集中于城规和土规的衔接上,忽视了城乡经济社会发展的空间需求[7]。

从最初的“两规衔接”到“三规合一”再到“多规合一”,地方实践集中于将多规进行横向的比较分析、通过部门间的合并调整和多规差异的协调来形成“一张图”的管理,将问题和工作重点集中于土地问题的协调衔接。

但是要实现“多规”的合一协同,关键不仅是土地资源的空间协调,而是各类的设施和政策要素在空间上的统筹落实,目前各地方对于通过空间规划协调整合部门政策、发展理念、空间资源的作用并未有深刻的认识、也未形成共识。

2.3缺乏的机制保障

城市是处于不断的发展变化之中,“一张蓝图”干到底,不能依赖于一次“多规合一”的“一张图”成果。目前有的省市将“多规合一”视作一项规划,旨在形成“一张图”,而缺乏管理协同平台的建设和审批流程的配套改革,以及与此相关的一系列制度创新。

二、 “多规合一”的前期工作:美丽厦门战略规划的编制与实施

在“多规合一”工作开展以前,厦门与其他城市一样也面临着国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划和环境总体规划等相冲突的问题。为了解决这一问题,需要从全市层面上统一发展思路,统一空间发展战略,统一空间发展布局。

从2013年5月份开始,由市委主要领导牵头,厦门开始编制美丽厦门战略规划,要求规划既要贯彻中央精神,又要切合厦门实际,同时能指导全市各部门的工作方向,凝聚社会各阶层的共识。这为厦门“多规合一”工作的顺利开展奠定坚实基础。

1. “美丽厦门战略规划”作为“多规合一”工作的战略引领

“美丽厦门战略规划”是引领厦门城市发展的顶层设计;规划确定了城市发展的目标和定位,提出了“两个百年”愿景和“五个城市”目标,确定了“大海湾”、“大山海”、“大花园”的三大城市发展战略,明确了“一岛一带多中心”的空间格局,提出保育十大山海通廊、控制海岸线、划定生态保护区等基本要求。

“美丽厦门战略规划”并不等同于一般定义上的宏观规划,它既充分贯彻中央精神,又切合厦门实际,同时是汇聚全市各阶层共识、能长时期指导全市工作大局的战略规划, 体现了战略规划的综合性、科学性、民主性和法定性等特征。

综合性 方面表现为它融合了政治、经济、社会、文化和生态“五位一体”的要求,把全市各部门各阶层的内容整合进来。其次,具体细节的内容由行动计划和专项规划来表述,体现战略规划的宏观性和原则性。

科学性 方面表现为邀请专业团队编制规划,广泛听取专家团队的意见。

民主性 方面体现为战略规划广泛征求各部门、社会团体和市民的意见。

法定性 方面体现为战略规划在目前的法律法规体系中尚无法律根据的条件下,其成果按程序经过市委市政府审议,经市政协协商,最后由市人大会议通过,确保规划的权威性和延续性。

战略规划的空间格局是战略性和示意性的,并没有明确的空间坐标和量化指标,还需要在下一步的工作中细化和落实;但也正是由于战略规划是宏观示意性的,才容易达成共识,避免在征求意见的过程中,陷入具体空间布局和设施建设的争论之中。

2. 以“十大山海通廊”格局为基础初步划定城市生态管控边界

在“美丽厦门战略规划”确定“十大山海通廊”格局后,规划部门紧接着开展山水格局规划和生态绿廊规划(图1)。

山水格局规划 从景观控制点、城市轴线、视廊、高度分区等方面进一步明确了厦门的山水空间格局,将“十大山海通廊”与城市空间布局规划进一步衔接,明确了厦门“山、水、城、田、路”格局。

生态绿廊规划 则是汇总了生态规划要素如林地、基本农田、水源保护区、风景名胜保护区、公园绿地的用地边界。同时对生态廊道内用地的建设情况进行细化落实,明确确实需要保留的村庄、工业等用地,以及近期可以置换或收储的用地提出处理意见。然后按照构筑理想空间格局,打通山海通廊的目标,重新组织生态绿廊用地规划形态,初步划定城市生态管控用地边界。

图1 美丽厦门战略规划的十大山海廊道示意

3. 以“美丽厦门战略规划”为指导优化“三生”空间的规划布局

2013年9月,在“美丽厦门战略规划”格局初定时,厦门开始着手对全市的工业园区布局进行优化调整,全市规划工业用地73平方公里,其中规划供地约23.11平方公里。

根据产业类型划分为五大工业园区: 生物医药和临港产业区、机械产业区、轻工食品产业区、电子信息产业区、航空工业区,形成高效集约的生产空间。

对于剩余的生活空间,工作重点是做好基础设施规划,提升城市承载力和宜居度。根据“美丽厦门战略规划”重新修编厦门综合交通规划和轨道线网规划,确定了铁路、港口、机场等重大布局,构筑了“两环八线”的快速路系统,明确了厦深、福厦、京福厦铁路线布局。在市政生命线工程规划方面,进一步明确变电站厂及高压走廊布局,重新调整水资源利用方式、污水处理厂排放口和垃圾处理厂布局。

4. 落实三年行动计划,完善专项规划

在战略规划编制前期,市委市政府组织各部门开展了19个课题的调研。在战略规划的后期,由市委政策研究室牵头,对19个专题调研报告进行梳理总结,形成落实“美丽厦门”战略的十大行动计划,共40个工程。

战略规划通过后,各个部门结合各自工作实际,编制各自部门的三年行动计划。行动计划涉及到空间规划的内容又分别与城市规划部门作了对接,落实其空间需求。

如公安部门根据安全工程提出增设派出所的选址;民政部门根据完整社区建设要求、提出各个村社社区服务设施建设配置落实规划;卫生部门根据健康工程,提出增设基层社区医疗卫生中心的选址规划等;园林部门根据家园美化计划,提出街头公园和社区公园建设落实规划等。

三、厦门“多规合一”工作内容与方法

在“美丽厦门战略规划”的引领下,通过“多规合一”工作,厦门将城乡空间发展的政策、项目和指标等等落实在空间上,整合形成一张蓝图,构筑长效机制保障实施,建立起统一的城乡空间规划体系。

1. 落实发展规划项目用地,保障战略规划近期建设空间需求

在“多规合一”工作中,对纳入“美丽厦门战略规划之三年行动计划”的500余项中有用地需求的200余项落实用地布局。“三年行动计划”是全市各个部门为落实战略规划所采取的具体行动和实施项目,体现城市近期发展的意图和需求。因此,在“多规合一”的用地整合工作中,优先保障这些项目的用地需求,尤其是民生项目和基础设施项目,体现了规划保障城市发展的作用。

2. 整合空间规划,构筑“一张蓝图”

在以上工作的基础之上,“多规合一”工作重点对城市规划与土地利用规划的图斑差异进行梳理,形成“两规”一致的建设空间和保护空间,划定了2020年建设用地规模边界、远景建设用地增长边界和生态控制线边界。以此为基础,再深入与林业、水利、环保、海洋等规划进行对接,形成统一明确的空间规划格局。

实际上“一张蓝图”包括三个层次:

第一层图是明确城市的空间形态和容量

通过“一张图”确定建设空间和保护空间的格局和边界,同时确定现状和规划期的人口,用水和土地面积等重要参数,明确城市发展的容量。这些空间形态和容量可以进一步细化到区和镇街,对于指导地方政府的发展战略制定、规划建设和招商引资工作具有重要作用。

第二层图是生态控制区内的细化内容

主要包括林业部门管控的林地,国土部门管控的基本农田,水利部门管控的水源保护区,环保部门划定的生态红线,建设部门管控的风景名胜区等。通过“多规合一”对这些管控边界进一步梳理和深化,如根据城市生态保护需要,对原确定为经济林的用地调整为生态公益林,并给予相应的补贴。

对相互冲突的边界按照相关政策进行落实,如一般农田和林地。对于管控边界重叠的区域则按照哪个部门空间管制最严格,则执行该部门空间管制要求(图2)。

第三层是对建设空间内容的细化安排

主要包括生产生活空间布局,城市基础设施承载力和宜居度的规划安排。

图2 厦门生态控制线规划图

3. 依托“一个平台”,以“一张表”深化审批流程再造

在一张图基础上,构建统一的空间规划信息管理协同平台,解决空间数据资源不规范、共享水平低等问题,实现建设项目信息、规划信息、国土资源管理等信息的资源共享共用。

在此基础上,推动建设项目审批业务的协同办理;对审批流程进行再造,分为用地规划许可、工可批复和工程规划许可、施工图审查、施工许可、竣工验收五个阶段,每个阶段都实行“一表式”审批,进而实现“一张蓝图”信息的动态更新。

4. 完善“一套机制”,保障“一张蓝图干到底”

“一张图”、“一个平台”和“一张表审批”将对现行的空间规划体系、审批流程和制度等产生重大变革,甚至关系到生态补偿、财税能效、甚至机构改革等深层次的体制机制创新问题。

为此,厦门市以规划部门为主导、其他相关部门密切配合,开展重构规划体系的研究、推进“多规合一”管理地方立法等工作,以保障“多规合一”所构筑的“一张蓝图持续永恒干到底”。

四、以“多规合一”推动空间规划体系和规划体制改革的展望

厦门通过“多规合一”的工作实践总结了适合地方的空间规划体系构建路径,在下一阶段的工作中,希望以自下而上的地方探索推动省和国家层面的改革。

基于“美丽厦门战略规划”和“多规合一”的工作实践,提出建构符合厦门实际的空间规划体系思路。即在城市单元层面通过“多规合一”工作,编制城市空间战略规划,向上承接各部门的上位规划,向下统筹各专项规划,解决规划冲突,形成“一个市县、一本规划、一口进出”的空间规划体系。在省、国家层面也可以制定相应的空间战略规划,统筹相关专项规划(图3)。

图3 空间规划体系改革路径示意图

参照“美丽厦门战略规划”的经验,城市空间战略规划将确定城市发展目标和定位,确定城市空间发展战略和发展方向,明确空间结构和主体功能空间布局,是协调各专项规划、汇总上位规划的城市顶层规划。

在具体内容和深度上, 空间战略体现宏观引导,而生态空间管制则应细化明确,同时空间战略规划定从全市总体空间发展战略层面汇总对厦门具有重大影响的空间安排和总体布局,如产业布局、重大公共设施、开敞空间格局、重大交通设施和市政设施、重要环境风险源和环境功能区,以及历史文化保护等重要功能区。

此外,空间战略规划为专项规划编制和审批的指引,对专项规划提出以下要求:

1)统一规划期限;

2)统一基础数据标准;

3)专项规划必须遵守空间战略规划的发展战略导向;

4)专项规划必须遵守空间战略规划的控制线体系。

在管理上,明确专项规划的编制与审批办法,主要包括:

1)以空间为主导的专项规划,由“多规合一”办公室按照《专项规划编制指引》负责编制;

2)规范审批流程,各专项规划由“多规合一”办公室统筹审查后,经城市规划委员会审议通过后,按机关程序报送上级部门审批。

为此厦门将由人大制定“多规合一”若干规定,明确“城市空间战略规划”的法定定位,明确规划的编制主体、内容深度、程序、审查审批、实施评估、修改和监督检查等制度,明确其与上位规划及专项规划的关系。同时成立相对固定的“多规合一”工作机构,研究建立统一空间规划体系配套的机构和管理体制。

五、若干思考

1. “多规合一”是促进规划体制和规划体系改革的过渡性安排和基础性工作

“多规合一”工作的根本目的是为了解决空间规划冲突的问题,其根源却来自于规划体制和规划体系缺陷。

因此,“多规合一”只是一个阶段性的工作,是通过重新梳理各类规划的空间矛盾,明确规划主体的权益边界和责任边界,明确管控规则。并将此工作成果通过信息化手段,建立空间规划信息共享平台,同时与建设项目审批系统实时联动,实现动态更新。在此基础上再推动建立统一的空间规划体系,根据规划审批流程再造的具体需要,以及统一空间规划管理的实际需求,谋划规划体系和规划体制改革的具体方案和改革路径。

如果“多规合一”仅仅是一个规划成果,那么起作用更类似于多年来已开展的“两规协调”、“四规叠加”,即为了编制某个规划,对相关规划进行协调。按照这种模式,经过若干年,还必须开展“多规合一”工作,这不符合中央提出“建立统一的空间规划体系,推进规划体制改革”的要求。

“多规合一”是作为解决中国独特规划体制问题出现的,在世界范围内也是独特的,它不应是日后常态性的工作,而是为中国规划体制和规划体系改革所做的基础性、过渡性安排。

那为什么不直接做规划体系和规划体制改革呢?实际上中央已经明确了改革的目标,但并没有形成具体明晰的改革路径。这就需要通过自下而上的试点摸索经验,逐步理清达成目标的改革路径,这是中国渐进式改革和试点改革经验的体现。

没有试点经验的顶层设计难以适应中国具体而复杂的实际需求,也会由于缺乏中间过渡环节,直接采用顶层设计方案推动规划体系和规划体制改革,必然导致较长一段时间的体系混乱,甚至严重冲击日常的规划和发展工作,这是中国社会无法承受的代价。

2. “多规合一”的核心是“一个战略”

“多规合一”工作的核心是按照城市空间战略规划整合各类规划的空间冲突。

因此,“多规合一”工作顺利开展的前提是要有一个高度共识的城市空间战略规划,这个战略规划必须反映城市转型、产业转型和社会转型的新要求,贯彻中央新型城镇化的发展战略。

厦门在开展“多规合一”工作之前,编制了贯彻中央战略并取得高度共识的战略规划,并随后为落实战略规划做了大量深入细致专项规划和制度创新工作,为“多规合一”奠定了坚实的基础。

如果缺乏高度共识的战略规划,直接以某个部门的规划作为“多规合一”的基准,将面临该部门规划由于难以为其他部门接受。同样如果仅仅是战略规划,没有落实到生态保护空间格局、产业布局、建设项目安排上,也将面临“多规合一”缺乏明确的空间基准,容易陷入图斑比对的具体争议中。

从这种意义上说,“一张蓝图干到底”的实质是一个空间战略持续永恒干到底,而不是追求静态的空间规划蓝图实施到底。这是因为空间战略规划是宏观示意性,是相对稳定的,而规划蓝图一定会根据实际变化动态调整。因此“多规合一”工作重心不在于整合各类规划后形成统一空间规划、统一用地分类、用地规模和技术标准的规划蓝图和成果,而是构筑以空间战略规划为核心的空间规划体系。

3. “多规合一”的根本目的是实现空间发展和空间治理转型

“多规合一”是中国城镇化发展到一定阶段后,特别是在沿海发达地区和中西部的特大城市,原有的依靠要素投入、土地快速蔓延的发展模式面临环境、土地、社会、产业等困境,必须调整发展模式的背景下提出的。它是以空间为媒介,通过“多规合一”构建统筹城市发展和城市治理的平台。

因此,中央要求“多规合一”工作必须同时结合划定城市开发边界,划定生态红线,实现城市从扩张性向限定边界、优化空间结构转变,盘活土地存量,促进土地集约节约利用。

目前在“多规合一”工作过程,通过用地布局调整确实可以盘活一些沉淀的用地指标,可以借用不同部门之间用地分类标准差异,尽可能地用好建设用地规模指标,这也是有些城市在工作过程中得到基层政府大力支持的重要原因。

但是,“多规合一”工作的根本目的并不在于争取更多可用的用地指标,国土部门也要求2020年规模指标不得突破,但允许优化布局的原因。

因此,规划界应结合“多规合一”工作重新反思原有以规模扩张为主的规划指导思想,要更加关注盘活存量用地、更加关注统筹城乡用地布局和指标的规划方法和政策设计。

4. 因地制宜分阶段分层次推进“多规合一”工作

“多规合一”工作还需要较高的信息化水平,稳定和强大技术和管理团队,同时需要大量的工作经费。因此,各地要结合实际需要分阶段推进“多规合一”工作,建议在信息化程度高,技术力量强,人地矛盾紧张的沿海地区和大中城市先行全面开展,而在条件比较缺乏的地区可以先开展空间规划“一张图”工作,特别是城乡规划一张图工作。待试点经验成熟,理顺规划体系和规划体制后再在全国全面开展。

参考文献

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