马怀德监察委员会 中纪委监察部特邀监察员马怀德:国家监察委不会成为“超级机构”

国家监察体制改革在北京、山西、浙江3地试点的消息自本月初公布后,至日前王岐山赴试点省市调研,终于明确了改革的具体方向和步骤:试点要先经全国人大常委会授权方能启动,检察机关反贪反渎预防腐败等部门将隶属监察委。

近日,中央纪委监察部特邀监察员、中国政法大学副校长马怀德以“国家监察委呼之欲出”为题在学校开讲,阐释对改革的理解和观察。

焦点一 为何要建监察委?整合力量填补漏洞

十八大以来,中共中央的高压反腐引发海内外关注。随着上百名省部级官员的落马、地方腐败窝案的彻查,“不敢腐”成为中国官员当下的普遍心理。

为什么在纪检监督已经覆盖到方方面面、对腐败形成“压倒态势”的局面下,还要组建监察委、改革国家监察制度?

马怀德认为,这同当下对权力监督“一条腿长、一条腿短”的状况有关。

他指出,过去3年多的反腐中,纪检体制已进行了大幅改革,通过重构巡视制度、改革派驻机构、加强纪委的垂直管理,让纪委在党内监督实现“全覆盖”。但与纪委合署办公的监察部门,并没有突破原有行政监察范围,监察监督还遗留着一些“漏洞”和“空白”,对政府行政部门之外的公职人员不能监察监督。

另一个因素是,反思十八大以来查处的腐败问题:为什么以前腐败这么严重,甚至致使一个地方的政治生态都被破坏?“因为以前反腐败资源、力量分散在各个部门,没有整合,更没有形成集中统一、权威高效的反腐败体制。”马怀德说。

此外,马怀德还认为,组建监察委、探索国家监察体制改革,也是推进国家治理体系、治理能力现代化的一个举措。

“建设中国特色社会主义法治体系的一个重要内容,就是形成严密的法治监督体系,强化对行使公权力的公职人员的监督。”马怀德说,“通过国家机器和法律制度实现对权力的有效监督,这是现代化国家的标志。”

焦点二 “削弱”检察院力量?检察机关作为空间很大

“监察委”要整合哪些反腐败机构和职能,才能实现监察监督“全覆盖”?

南都记者了解到,11月25日央视《新闻联播》在播出王岐山赴试点省市调研中,便透露了明确信号。

据报道,王岐山在调研中指出,要“整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量”,成立监察委员会,作为监督执法机关与纪委合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

这也就意味着,目前检察机关内的反贪污贿赂局、反渎职侵权局以及职务犯罪预防部门都将整合进入监察委。

昨天,马怀德也谈到,目前在试点地区,检察系统的部门整合准备工作已经开始,要求检察系统做好相应的准备,配合好改革相关工作。

“整合检察系统的反腐力量,会让检察院近三分之一的职权、人员机构和编制转移至监察委员会,短期内可能会对检察院造成一些影响,但从反腐败力量整合来看也是必要的。”马怀德还谈到,并不能将改革理解为“削弱”检察院,事实上,从目前检察机关的工作来看,无论是在侦查、批捕、公诉,还是在民事行政检察及公益诉讼等方面,都还有很大的潜力和作为空间。

而梳理此次国家监察体制改革方案,马怀德认为,国家监察体制改革有六项重点任务:第一是经过全国人大常委会授权后在地方进行国家监察体制改革试点;第二是总结试点经验在全国推广,在全国范围内设置各级监察委员会;第三是整合反腐败职能、集中反腐败资源力量;第四是丰富国家监察手段和方式方法;第五是在改革中明确监察监督的对象,实现监察全覆盖。最后是修改相关法律,将改革中成功的经验和做法,以法律的形式予以认可和固定。

焦点三 监察委“调查权”有多大?或不能用技术侦查手段

改革后,监督“全覆盖”的监察委将拥有哪些权限?

记者关注到,在试点地方的调研中,王岐山将其表述为“监督、调查、处置”。

就此,马怀德指出,之所以说是“调查权”,而非“侦查权”,可见在改革设计中,未来监察委调查贪腐案件时的手段和措施,是有别于现在检察机关的“侦查”的。

检察机关的侦查权和侦查措施,在《刑事诉讼法》中已做出了明确规定,包括监视居住、必要时可采取技术侦查手段。

“而监察委的定位是‘执法监督机关’,并非司法机关,也就意味着它不能代行检察院的检察职能。所以说随着检察系统相关部门的整合,它不能一并享有检察系统所拥有的侦查权力。”马怀德认为,从现行《行政监察法》以及纪委办案规则来看,监察委行使调查权时,诸如调查资料、调取证据、勘验、扣押、查封、进入住地等,都是应有的权力和调查手段。而至于技术侦查手段,目前司法机关在对犯罪嫌疑人的侦查中也是严格控制、需经司法部门批准后才能使用,未来监察委在腐败案件调查中并不一定要使用到这些特殊手段。

另外,监察委的“处置权”,并非最终判定是否“违法犯罪”。

“监察委在对腐败案件进行调查后,对于违反党纪、行政纪律的可以做出相应的处分;而对于涉嫌违法犯罪的,在调查取证后,还是要移交给检察机关,由检察机关对相关证据进行认定后、提起公诉,最终交法院裁判。”马怀德解释说,而对于监察委所查办的案件,检察院认为不构成犯罪的,也可以不予立案或者撤案,“这就体现了权力的分工和制衡。”

马怀德认为,改革中,如何在具体流程上设计好监督和制约,尤为重要,“不要让人误解为监察委员会能判定一个人有罪无罪。”

焦点四 修法规范“双规、两指”?建议引入全程录音录像

国家监察体制改革试点方案,已突破了多部法律的现行规定。据反腐败研究学者、法学专家梳理,其中至少包括《行政监察法》、《全国人民代表大会组织法》、《刑事诉讼法》、《检察院组织法》等。

在对《行政监察法》的修改中,进一步规范监察部门的“两指”权,将是一个绕不开的话题。

有试点省份纪检系统人士告诉南都,监察体制改革中,将对纪检监察系统查办贪腐案件的措施和流程进行法治化改造,包括“双规”、“两指”也将被进一步规范,并纳入法治化轨道。

马怀德也表达了类似的观点。“按照‘依法治国’、法治化反腐的思路,可以预见的是,监察委员会设置后,一定会对这项权力有严格的限制。”马怀德说,他建议,可以参考公安部门的“留置”措施对“双规”和“两指”从权限、时限、程序、规则等在《行政监察法》的修订中予以限制和保障,形成严密的规则体系。

马怀德还进一步建议,也可以引入公安部门在公共场所执法中要全程录音录像的做法,未来在监察委的调查中,也可以要求全程录音录像,以此防止调查措施在实践中被滥用或出现异化。

焦点五 会不会成“超级机构”?将面临多方面监督

在昨天的讲座上,马怀德多次谈到:国家监察委成立后,不会成为一个“超级机构”。

他的观察是:十八大后,中央一直强调“权力就是责任”、“将权力关进制度的笼子里”,监察委员会行使权力的同时,也意味着一定会面临着相应的责任。监察委员会也将受到各种形式的监督。

一个值得关注的细节是,此前曾有专家学者建议将审计等部门的反腐职能并入监察委。而这一方案,在王岐山赴地方调研后公开有关监察体制改革的消息中并未被提及,反而他更强调监察委是一个“反腐败机构”。

对此,马怀德分析认为,在审计部门各项职能中,发现腐败线索只是其中一个部分,审计部门还负有审计各级政府预算执行情况、保障国民经济运行等职能。而整合审计部门,与构建一个专责“反腐败机构”的目标并不相符。

而事实上,从目前监察体制改革释放的信号来看,未来国家监察机构也将面临多重监督。

“它不会成为一个‘超级机构’,监察委由人民代表大会选举产生,首先要接受人民代表大会的监督。”马怀德说,此外,改革中通过对监察委与司法部门衔接之间流程的设计,也使监察委调查贪腐案件的职能与司法监督的职能形成制衡和监督关系,“另外还有党的监督、社会监督以及监察委员会的自我监督。”

马怀德特别强调说,尤其是当外界对监察委的职能和职责有不同理解的时候,自我监督更显重要。

人物

曾受王岐山邀请提廉政反腐建议

马怀德,1965年10月生,现任中国政法大学副校长、法治政府研究院院长,行政法学教授、博士生导师,中共中央纪律检查委员会特邀监察员。1988年毕业于北京大学法律系,1993年毕业于中国政法大学获法学博士学位,系中国首位行政诉讼法学博士。直接参与《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等多部法律的起草工作。

2012年11月,王岐山刚出任中央政治局常委、中央纪委书记不久,便邀请马怀德等8名专家学者座谈,听取他们对党风廉政建设和反腐败工作的建议。

2016年7月,马怀德曾在《学习时报》撰文专题谏言国家监察体制改革,其中多条建议都同此次国家监察体制改革举措一致。