政法大学马怀德与妻子 中国政法大学马怀德:行诉法能否修好 取决于各方是否积极参与
中国政法大学马怀德:行诉法能否修好,取决于各方是否积极参与 中国政法大学考研网 / 2014-03-17
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一、为什么《行政诉讼法》要修改?
全国人大在修改意见的说明里讲了三个理由,主要理由:行政诉讼法院立案难、审理难、判决难,所以行政诉讼制度需要修改。但我认为这只是一个视角,仅从法院角度观察可能不够的,应该从三个角度去观察:
从原告的角度,即老百姓的角度判断、观察。我认为《行政诉讼法》修改的原因是因老百姓不会告,不愿告,不敢告。坦率地说,很多老百姓真的不知道《行政诉讼法》为何物,也不知道这个制度到底有多大用处,所以“不会告”的人大有人在。
不愿告——是因为对这个制度没有信心,不相信法院的裁判能够给他带来公正的结果。“不愿告”的人也大人在。最关键的是“不敢告”,因为老百姓怕报复,怕被穿小鞋,“不敢告”。所以,这是需要修改的原因。
从被告、行政机关的角度,也存在三方面的问题:一是:不配合。即便法院立了案,让行政机关在法定期限内提交答辩状、提交做出行政行为的事实、及法律依据时,许多行政机关不配合,不答辩、不出庭、不应诉。
甚至在立案阶段对法院采取一系列干预措施。二是,好干预或者干预多。行政诉讼不同民事诉讼,被告为行政机关。行政机关有各种各样的资源和权力,所以在诉讼过程中,除了对原告外,关键是对法院施加各种各样的影响和干预。三是,易报复。行政诉讼是以行政机关为被告,行政机关如败诉,领导面子肯定挂不住。所以,为什么很多相对人不敢告?怕得罪了行政机关后遭到报复。
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从法院的角度,立案难、审理难、执行难。这个问题确实比较严重。
从三方面的角度来观察,虽有些差异,但总体讲,行政诉讼是艰难的。为什么行政诉讼案件一直在10多万件徘徊不前,但同期信访涉诉案件保守估计有二、三百万件。这二、三百万案件的争议,没有进入法院行政诉讼的渠道。可见,行政诉讼制度在化解纠纷、解决矛盾方面,已经失灵了。所以,要修改《行政诉讼法》。这是我概括地讲的三个原因,刚才何老师已经用别的方式表达了。
《行政诉讼法》年久失修。一部法律实施了二十三、四年,没有经过修改,它的社会背景、经济状况、条件发生都发生了很大变化,同时,法律本身也需要修改。第二,现状堪忧。从行政诉讼案件的数量,从老百姓告状难的角度来讲,现状的确堪忧。
第三,从维护公民人权、维护社会公平正义的角度。也需要抓紧修改《行政诉讼法》。第四,监督政府、依法行政、建设法治政府有不可替代的作用。最后,从国家治理体系和现代化角度看,行政诉讼制度是国家治理制度的重要组成部分。修改行政诉讼法是完善国家治理制度、实现国家治理体系现代化的重要目标。也是为了维护国家、维护政权的稳定、维护人民安居乐业。必须修改《行政诉讼法》。
二、《行政诉讼法》要改什么?
我们改什么?《行政诉讼法》要修改哪些?从整体上看《行政诉讼法》的修改,应该坚持实事求是的原则,哪儿有问题就改哪儿,有多少问题改多少问题,不能局限于事先设定一个框架。我个人认为,至少有六方面的问题需要认真思考和修改:
第一个方面,行政诉讼的目的。是为了保障公民法人和其他组织的合法权益,监督和维护行政机关依法行政、依法行使职权,保证人民法院及时、正确地行使案件。这是行政诉讼制度本身的目的。但我认为,仅仅把行政诉讼定位为保障权利、监督行政机关是不够的,必须增加行政诉讼的直接目的。
如解决行政争议。另外,监督行政机关依法行政,不仅仅是为了保证法院及时、正确地审理案件,更多是化解社会矛盾,解决公法上的争议,解决行政争议。
第二个方面,行政诉讼的受案范围。行政诉讼的受案范围,目前有两条限制。一条是,行政诉讼的受案范围取决于行政行为的种类。《行政诉讼法》明确规定,只有对具体行政行为才能提起行政诉讼,抽象行政行为是不能提起诉讼的。
第二条,人身财产权范围的限制。当具体行政行为侵害了公民人身财产权和法律规定的权利时,原告才能提起行政诉讼。这样,大量的人身财产权以外的其他权益,如受教育权、劳动权、休息权、社会保障权等,一旦受到行政行为侵害,没有行政诉讼的渠道来解决此类争议。所以,这两个严格限制了行政诉讼的受案范围。
另外,扩大行政诉讼受案范围,特别是在行政诉讼受案范围的限制性条款上有调整的空间。我建议:放开这两个限制。一、不要局限于是具体行政行为。凡是行政行为造成相对人的权益受损,都可以提起诉讼,包括抽象行政行为、内部行政行为等。二,取消人身财产权。凡是公民的合法权益,只要法律赋予的合法权益受到侵害,都可以提起诉讼。
另外,明确增加三类行为:一、抽象行为。抽象行为也叫红头文件。这类行为实施后给相对人造成的损害,远比具体行政行为严重得多。这几年,具体行政行为受到有效规范和约束,而抽象行政行为,即红头文件违法现象明显严重。有的地方政府滥用红头文件,给老百姓设定义务,剥夺老百姓的权利。所以抽象行政行为纳入行政诉讼的范围是非常必要。
二、内部行为。《行政诉讼法》在当时制定过程中做了一个限制性条款,对行政机关工作人员的奖、惩、任、免等决定不属于行政诉讼受案范围。这个条款合不合理?当时看是有道理的,但今天是完全没有道理!
因为,一旦行政机关做出了法律上的某种行为,对相对人包括内部工作人员、行政机关公务人员造成影响,为什么不能诉?他剥夺了我的劳动权、休息权,及各项平等权,为什么不能够被诉?从道理上说不过去。
三、在扩大行政诉讼受案范围中,对于行政机关做出的,影响相对人各类合法权利的,以非行政行为的形式表现出来的行政行为。必须得到有效的关注。记得在《行政诉讼法》实施不久,最高法院发布了115条的司法解释,后来的98条司法解释也有,“对相对人的权利不产生影响的(比如行政指导、重复处理、行事司法)行为,不属于行政诉讼受案范围”。
这些规定当时有道理,现在看来,一旦设定了这些标准,往往会被法院滥用。
法院甚至行政机关会说,“你这个行为属于重复处理行为,所以法院不受理。”、“你这个行为属于不对当事人权利产生实际影响的行为,是行政指导行为或者行事司法行为,所以不受理。”。导致很多公安机关插手经济纠纷,抓人质、扣人家的钱财。
诉到法院,被告的第一个抗辩理由是:“我这是行使司法行为,是按照《行政诉讼法》实施的行为”。实际上,完全是越权、滥用权力的行为。所以,凡是影响老百姓合法权益的各类行为,即使不是行政行为,只要响了老百姓的合法权益都应该纳入行政诉讼的受案范围,具体标准可以由司法解释进一步明确。但从整个受案范围的条款规定上,应该敞开大门。
第三个方面,行政诉讼的当事人、第三人、诉讼参加人。这次《行政诉讼法修正案(草案)》明确了几条修改意见,我认为,有些规定是比较恰当,但有些规定还不够全面。如在“被告”规定上,现在行政诉讼有关被告争议最多的是两个问题:一是经过复议的案件到底谁为被告?原来《行政诉讼法》规定,“如果复议机关改变了行政行为的话,复议机关可以做被告;如果复议机关维持了原来的行政行为,应该由原机关做被告”。
现实中,复议机关往往违心的作出“维持原行政行为”而避免当被告。显然,复议达不到效果,复议机关也解决不了行政争议。《行政诉讼法》修改过程中明确规定:如果所有经过复议的案件,不管是复议机关不作为,还是复议机关改变、维持,一律由复议机关做被告。
顶多可以让原机关做第三人。为什么?因为,复议机关做被告,复议机关就要对他的复议行为承担责任,法院既可以审查复议行为,也可以审查原行为。目的是为了解决争议。
另外,在行政诉讼的被告上,《行政诉讼法》规定了两类:一类是“行政机关”,一类是“法律法规授权的组织”。现实中,解释“法律法规授权的组织”
无论是法院,还是被告,往往会采取限缩性的解释。除了“法律法规授权的组织”外,有些法律法规没有授权的,但履行公共管理职能的公共组织,也应该成为行政诉讼的被告。如:村委会,村民委员会是农村基层组织,不是国家行政机关,所以,不能当行政诉讼的被告。
但村委会在行使公共管理职责上或行使这方面的权力时,跟行政机关没有太大的差别,应该跟行政机关一样,作为行政诉讼的被告。所以,公共行政组织,包括所有的公共企、事业单位,只要行使的是公共事业、公共企业的职能,为社会公众提供普遍服务的。
我觉得,都可以考虑列为行政诉讼的被告。当然,行政诉讼的原告范围也必须扩大。这次调整就把行政相对人明确下来,又增加了一个“利害关系人”,我觉得还是不够。
第四个方面,行政审判体制。现行的行政审判体制,导致被告过度干预,法院不敢立案、不敢公正地审理案件,更不敢执行案件。所以,对行政诉讼制度的发展障碍最大。但这种体制改革有不同的路径,《行政诉讼法修正案(草案)》采取了两个办法:一是提高管辖级别。
规定以政府一级做被告的由中级以上的人民法院管辖。二是上级人民法院可以指定下级人民法院跨行政区域受理案件。也就是,交叉管辖或者集中管辖,但我认为都不能治本。实践证明,无论是提高管辖级别还是采取交叉、集中管辖,都有可能被行政机关通过直接或者间接的办法攻克。
所以,靠提高管辖级别或者靠交叉管辖、集中管辖是解决不了行政审判体制中的重大问题。我建议:设立独立的“行政法院”。
独立的“行政法院”,至少有三方面的作用:一是,可以排除地方党政干预,尤其是排除被告对法院的干预。二是,独立的“行政法院”在审理案件过程中,根据地域、人口、案件的数量设立一个或几个行政法院。在人口密集的地方,一个市设多个行政法院都是可以考虑。
所以,它能够灵活地处理、解决各类行政纠纷。三是,设立“行政法院”,既不需要修改《宪法》,甚至也不需要修改《人民法院组织法》,只需要修改《行政诉讼法》。《行政诉讼法》过去有一条规定:“人民法院设立行政审判庭,审理行政案件”,把这一条改成“设立行政法院,审理行政案件”或者“设立最高、上诉、高级三级行政法院,审理行政案件”,这样就解决问题了。
不需要改宪法和组织法。从现状来看,前几年,铁路法院已经脱离了铁路系统,划入法院系统、地方系统。
铁路法院既有办公大楼、相应的审判人员,翻个牌。把“铁路法院”翻牌为“行政法院”,我想能很好地解决问题,还不给国家、政府带来财务上的负担。这是行政审判体制改革的主要观点。
第五个方面,行政案件的审理程序和相关制度。这里有几个比较细致但又很关键的问题:第一,关于起诉。行政诉讼起诉难,是大家普遍认为。全国人大也认为法院立案难,是这次修改法律的主要动因。原告起诉,法院不受理。为什么不受理?它有很多难处:不想受理、不愿意受理。
为了解决起诉难和立案难,我建议在修改《行政诉讼法》时,除了保留现行的修正案、草案里的这几条条款外,明确一条:检察机关可以支持原告提起诉讼,这也是检察机关介入行政诉讼的重要的途径。
检察机关支持起诉,利用检察院的力量来督促法院受理案件,这不是不可能。检察机关发出检察建议,或检察机关要求法院立案,只要检察机关审查认为应该立的案,法院接受检察机关的意见和建议立案也是可以考虑的。
第二,关于调解制度。《行政诉讼法》明确规定:“行政诉讼不得调解”,但实践中,调解的比例非常高,只是不以调解书的形式结案而已。这种方式称为“和解”,有的称之为“协调”,还有的称为“做工作”(现场笑)。
总之,让原告撤诉,或者让被告改变行政行为。实践中通过调解、和解、协调结案的数量已经达到相当高的比例,这是不正常的。为什么法律明确规定“禁止调解”,但大家都在调解?说明法律文本和现实之间有冲突。所以,我觉得《行政诉讼法》修改不应再禁止调解,不过调解要设定一定的条件和程序,对调解书的效力也应该有一定的保障。总之要承认调解,明确调解的范围和程序。
第三,简易程序。《行政诉讼法》制定当初,为了防止行政案件被法院随意处置,保障行政机关行政管理的秩序,提高行政效力。明确规定:行政审判只能用合议制。但实践中,大量的行政争议案件虽名为合议,实际就一人,即主审法官起决定作用。从效益来讲,事实明确、争议不大、标的也不大的案件,没有必要动用合议庭去审理。所以设简易、快速的行政审判程序是必要。
第四,民行交叉案件处理。现在《行政诉讼法修正案(草案)》规定,民行案件如果有交叉,法院应采取“一并审理”。但“一并审理”主要体现在判决上。现实中并没有体现这一点。所以,扩大变更判决的范围,是解决民行交叉的重要问题。
第六个方面,关于判决执行。如何解决行政诉讼中几类诉讼的判决形式?我们主张建立公益行政诉讼制度,即检察机关或者社会团体可以对行政机关侵犯公共利益的行政行为,在没有利害相关人提起诉讼的情况下提起公益诉讼。
公益行政诉讼既可以由检察机关提起,也可以由公益团体、纳税人提起。但判决形式要区别一般的行政行为的判决形式。因为,针对抽象行政行为、普遍行为或不作为行为,有很多特殊的表现形式。我同意全国人大在《行政诉讼法修正案(草案)》里取消“维持判决”的意见,增加“给付判决”、“确认判决”、“扩大变更范围”这些都是必要的。
更重要的是,在抽象行政行为案件的审理过程中,全国人大的意见是,可以一并提起对规章以下的规范性文件的审查请求,这个并没有太多新意。
也没有引来法院一并审理和判决。因为,没有判决,就不存在审查。没有审查,也就不存在对抽象行政行为的诉讼类型。所以,应该建立一个完整的对抽象行政行为的诉讼类型。
也就是,原告在什么条件提起诉讼?法院审理的原则、标的、判决类型、判决方式等,都应该做明确规定。应该有独立的抽象行政行为审理判决程序。需要明确的是,法院经过对抽象行政行为的审查后,有权做出“确认违法”或者“撤销”的判决。而不是如《行政诉讼法修正案(草案)》中规定“送交有关机关去审查”。所以,增加对抽象行政行为的审查,并明确一个审判类型、判决方式是非常必要。
三、关于《行政诉讼法》的执行
《行政诉讼法修正案(草案)》中“执行”条款增加了几种:一、公告。对于被告拒不执行的,可以公告;二、可以拘留行政首长。我赞成公告,相信会起到一定作用。但“拘留”,我认为既不现实也不可行。为什么?因为,我们行政诉讼的被告上至国务院的部门(现场笑)、各省省长,下至乡镇政府。
你可以拘留一个乡长,但你能不能拘留一个部长?拘留一个省长?反正我没想过,不敢想。从法律原则上讲,可以拘留,省长可以双规,也可以抓。但在行政案件的判决执行过程中,拒不执行判决而拘留,好像不可行。
我认为比较可行的做法,是在行政诉讼法原有的条文基础上增加两种:一种是增加“罚款”条款。不能拘留你,但可以罚行政首长个人的款,从工资里直接划扣,这是可以做到的。另一种,是“追究刑事责任”。“追究刑事责任”要符合刑法关于拒不执行法院判决裁定的情况下做的。所以,我想这样对法院判决裁定的执行会有一定的效果。
四、如何去改?
我认为《行政诉讼法》的修改必须慎重,必须保证公众的广泛参与。让更多的公众关心它、修改它。应从便利公众修改意见方面,可以再做一些努力。比如,是否可以再次公布《行政诉讼法修正案(草案)》的意见?再次用更加便利的方式,允许社会公众发表意见和建议,听取大家的意见。
这样才能把法律修改好、修改完善。希望大家共同来参与此过程。以上是我粗浅的对修改意见的感受。讲得不对的地方请各位与谈人、各位专家、各位同学们批评指正,谢谢!
