刘剑文教授北大教授刘剑文:废止税收立法授权条件成熟

2017-06-04

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文章简介：今年全国两会期间,税收立法权回归全国人大旧事重提,激起波澜.北京大学法学院教授.财经法研究中心主任刘剑文在接受财新记者专访时表示,现在,全国

今年全国两会期间,税收立法权回归全国人大旧事重提,激起波澜。

北京大学法学院教授、财经法研究中心主任刘剑文在接受财新记者专访时表示,现在,全国人大及其常委会制定税收法律的条件已成熟,但终止授权需做好相关衔接工作,终止对国务院授权后至新法律出台前,若需修改现有税种,须以减轻税负为原则,若要开征新税种,须由全国人大或其常委会立法。

早在1985年,全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例,意在保障相关工作顺利进行。其后,中国于2000年出台《立法法》,明确规定涉及税收的基本制度只能制定法律,尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院对其中部分事项先制定行政法规;授权决定应当明确授权目的和范围;被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

《立法法》的出台,意味着税收立法权实际上已收归全国人大及其常委会。其中立法授权的规定,实质是1985年授权立法的延续。

财新记者:有观点认为,按新法覆盖旧法的原则,《立法法》的出台实际上已废止1985年全国人大对国务院的授权,只是现实中未有严格执行。你怎么看这个观点?

刘剑文:我不完全赞同这种观点。关于税收基本制度的规定,《立法法》第八条写得很清楚。

原理上讲,新法可代替旧法,但按照《立法法》的规定,全国人大及其常委会还是可以授权立法。现在的问题在于,《立法法》颁发之时留下一个"尾巴",没有说明如何处理1984、1985年全国人大及其常委会对国务院的两次授权,以致此问题讨论至今。

因此,不能简单套用原则,认为"《立法法》已经把1984、1985年的授权废止了"。如果已废止授权,就不可能出现2009年6月全国人大常委会废止1984年授权一事。1985年全国人大对国务院的授权决定,现在依然有效。

财新记者:在税收领域,现行的由国务院制定的行政法规及规范性文件,以及国务院财税主管部门制定的规章及规范性文件,大致有多少?

刘剑文:现在没有精确统计。税收相关的行政法规估计接近30部;我们以前粗略统计的部门规章及规范性文件多达5500部,排除近年来已清理的一部分,现在估计至少有3000—5000部。

财新记者:当下,全国人大及其常委会制定税收法律的条件成熟了吗?

刘剑文:应该说,条件成熟了,其自身也有这个能力。可以从几方面判断得出这个结论,首先是大环境的变化。这些年中国经济已有巨大发展,税收收入从1994年的5000多亿元升至2012年的10万多亿元。其次,中国强调实施依法治国基本方略,法治理念已深入人心;中共十八大报告也提出,要用法治思维和法治方式促进矛盾化解;公民的权利意识、法治观念不断加强,官员的法治观念也有增强;作为人类社会普世价值的税收法定原则已成社会共识。

第三,中国已积累丰富的税收立法经验。《个人所得税法》《企业所得税法》《车船税法》《税收征收管理法》,均由全国人大或其常委会制定。而且,立法机关和行政机关在立法方面也有一套比较完整的合作机制。

再者,中国立法人才资源丰富。只要全国人大或其常委会坚持开门立法,立法人才并无"缺乏"一说,关键是看采用什么立法机制。有些法案可由全国人大主导,并要求财政部、国家税务总局和海关总署等行政机关参加,以避免出现部门立法现象;同时,也可委托专家等民间力量参与立法。当然,还可借鉴国外先进经验。

财新记者:有全国人大代表提案建议,终止授权国务院制定税收暂行规定或条例。如何终止?有哪些注意事项?

刘剑文:终止授权,说起来简单,做起来会遇到复杂的、技术性的问题。从途径来讲,我认为有两种方式,一是直接废止,采用2009年废止1984年授权的方式,即通过全国人大常委会清理法律的形式,废止授权;二是间接废止,即加快立法步伐,抓紧时机将现有税收法规条例及时上升为法律。

这里有几个问题需注意。第一,即便废止了1985年的授权,也不能否认全国人大及其常委会可以继续授权国务院制定税收方面的暂行条例。只不过,按《立法法》规定,授权应是个别的、具体的,而非整体性的。1985年的授权即是整体性的授权、空白的授权。

第二,即便废止授权,也不意味国务院制定的行政法规都终止。我们需要承认已有的、在实践中仍起作用的税收行政法规的效力,直至全国人大或其常委会制定新法律来替代为止,否则会出现税法实施的空档。这涉及保持现有税收政策连续性和稳定性的问题,在衔接上有很多工作待做。

此外需注意老税种和新税种的问题。按照1985年授权决定制定的税种中,如果有一些法规条例落后于形势、需要修改,在新法律出台之前,国务院有权力修改,但修改中需以减轻纳税人负担为原则。比如,即便废止了1985年的授权,在《房产税法》出台之前,1986年发布的《房产税暂行条例》依然有效,国务院有权修改这一暂行条例,但不能加税,只能减税。

如要开征新税种,如环境税和遗产税,则应由全国人大或其常委会立法。如其觉得条件不成熟,也可授权国务院,但按《立法法》规定,只能"一税一授权",不能是完整的授权,同时也不能转授权,让地方政府自行开征新税种。