刘学军设计师 刘学军:需以顶层设计解决地方债问题

5月8日,银监会副主席周慕冰在国务院政策例行吹风会上用6个有利于来描述政府发行债券置换银行贷款的举动:有利于降低财政和金融的总体风险;有利于控制地方债务的总量;有利于加强社会监督,提高地方债务的透明度;有利于降低地方债务的融资成本;有利于增强银行资产的流动性;有利于银行加强风险管理。

熙熙攘攘,利来利往。面对政府债置换银行贷款有利之事,各参与主体理应配合,尤其对有利于增强资产流动性,有利于加强风险管理的银行更应如此。可原定4月23日招标的今年首单648.03亿元人民币江苏省地方债被延迟。

据财政部的估算,1万亿债务置换能让地方政府一年减少400亿500亿元利息支出,今年地方政府预计发债总额近1.6万亿元,地方政府能节省利息支出640亿800亿元。换个说法,就是地方债置换银行收入会同比减少。显然,商业利益考量逐渐占据主导地位的银行不会干赔钱赚吆喝的事。

据审计署公布的数据,截至2013年6月30日,地方债总额达到17.9万亿元。2015年到期需要偿还18578亿元,1万亿元的总债券额度占2015年到期地方政府负有偿还责任的债务的53.8%。

官方数据显示,今年1-3月税收同比增速仅为1.2%。作为地方政府收入重要来源的土地出让收入也直线下滑,2015年一季度国有土地出让收入同比增长-36.4%,连续第二个季度出现负增长,且降幅进一步扩大。财政收入的放缓严重制约了政府可用财力,使得各方面工作都变得十分谨慎。

比如,各省区地方政府虽然推出了总额约1.6万亿元的PPP项目,但是截至今年3月份,真正签约的大约为2100亿元。而且地方财力下降,使得财政资金对PPP项目的前期引导和财政补贴不足,也会降低财政资金对民间资本的带动效应。

在宏观经济下行的大背景下,政府财政约束收紧将成为基本趋势,短期内难以改变。也正因为如此,高层希望加快地方债置换和发债进程就是为了提前预防因地方政府债务违约引发局部性金融风险,从而触发系统性金融风险。4月1日召开国务院常务会议决定,社保基金债券投资范围扩展到地方政府债券,并将企业债和地方政府债券投资比例从10%提高到20%。

财政部也透露,置换银行贷款的部分将定向发行给当初的贷款银行,所谓谁家的孩子谁抱走。

谁家的孩子谁抱走,在风险面前可能并非上策,政策调整必须有提前量。对于一些地方财政已经急剧恶化的地方,若为防止经济下滑,进一步采取扩张性财政政策,继续不切实际地大干快上新项目,可能出现财政危机并进一步恶化当地经济,从而带来巨大的社会问题。

市场对地方债和PPP项目并不买账,已表明地方政府可采取的手段已十分有限。

在经济下行和坏账率上升的情况下,银行存款流失,理财产品收益下降,不良率上升,日子已经比较难过,谁还愿意再去替地方债接盘?且股市的大涨本身也不利于债券发行。鉴于中央政府在控制债务方面还拥有一定的灵活性,下一步只能通过中央政府的顶层设计来解决目前的问题,其中的关键选项就是确保经济增长,恢复地产市场信心。

对于化解地方债风险,当前可采取的举措包括:一是明确地方政府债务置换是一盘大棋,只能以空间换时间;二是在市场发挥决定性作用的指引下,完善地方债发行机制;三是改变债券发行条款,通过价格手段调节资金流向,增强市场透明度,以便更多市场主体能接受;四是拓宽投资主体。

在继续扩大社保基金购买地方政府融资平台债务比例、鼓励住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资地方政府债券,以此来帮助陷于困境的地方政府;五是降低存款准备金率和利率,释放更多的流动性;六是央行通过定向操作,向政策性银行注资或者采取其他方式,使银行按照债务置换计划购买政府所发现的债券;七是与地方政府签订责任状,通过问题倒逼来实现谁家的孩子谁抱走的目的,真正将金融风险限制在局部区域内。