孙宪忠国家所有权 孙宪忠:“统一唯一国家所有权”理论的悖谬及改革切入点分析
在民法上,一个所有权人内部可以有一些分支,但是因为所有权作为最终支配权的特质,所有权人的各个分支之间不会发生利益的冲突。如上所述,我国法学界引用前苏联法学的观点认为,之所以要坚持国家所有权的统一和唯一主体的特点,是因为全国人民的意志和利益的一致性,而只有国家才能真正代表人民的这种统一的意志和利益。
而且这种意志和利益没有根本上的冲突,因此,统一、唯一的国家所有权的建立是毫无疑义的[26]。但是,我国国家所有权在实践中的运作却完全不是这样,这些依据拉普捷夫学说产生的中国国家所有权的理论解说,从实践的角度看实在是很滑稽的。
仅仅从一般认为的“统一”的政府而言,我们首先可以看到中央政府和地方政府财产利益的重大不一致。
1995年以来我国开始实现分税制,承认地方政府与中央政府各自有独立的征税权。而分税制的基础就是中央利益与地方利益明显区分。税收在法律上就是政府取得所有权的方式,故实行分税制说明我国实际上已经承认了地方政府独立的所有权。
如果从投资的角度看,当前我国投资,划分为中央投资和地方投资多个层次,因此形成的企业被称为“央企”和地方企业。作为国务院职能部门的中央政府国有资产管理委员会,事实上只是掌握支配央企的权力。地方企业属于地方政府掌管,上级国资委即使中央政府的国资委对它们只有指导权力,而没有直接掌控其企业的权力。
在没有实行中央投资和地方投资的区分之前,全部国有制企业统统称为国有企业,法律规定政府对它们享有统一的国家所有权。
可是,这一点已经被实践证明是非常失败的[27]。中央政府和地方政府的投资利益不一致,地方政府之间的投资利益就更不一致。十多年以前,媒体报道了北京市投资十多亿人民币新建了京塘港,而临近的天津港运力却下降了30%这件事情[28],当时人们还以为少见多怪,可是这样的现象早已习以为常了。现在统一的“国企”已经不存在了,投资关系上统一的国家所有权又从何说起?
在自然资源的所有权方面,虽然国企垄断地位强烈,但是从媒体报道的一些事实看,中央政府和地方政府之间的争夺也是很激烈的。比如,关于陕西北部油田的享有和开采权利,就发生了中央政府支持的中石油集团公司和地方政府支持的地方油田延长集团之间的争夺。
而这样的问题,同样发生在中央政府和四川、黑龙江、新疆等地区之间[29]。据媒体报道,中石油集团以国家对于资源享有统一所有权为由,主张自己应该对于这些地区的油田享有统一采矿权;可是地方政府同样以国家所有权为依据,主张自己享有采矿权。
除了石油、煤炭等自然资源的利益争夺之外,各地还发生了很多关于水资源、森林资源、土地方面的争夺。从这些情况我们可以看出,即使是一般认为高度统一的政府之间,统一的利益关系也是不存在的。
至于政府和民间的利益争夺,在中国社会那就更加普遍了。我国的征地、拆迁制度多年来深为社会诟病,其主要的原因是政府经营土地的目标逐渐转化为土地财政,从而发生严重的地方政府与民争利的情形[30]。至于一些沿海地区的地方政府和渔民争夺海洋利用利益的案件[31],以及近年来一些地方政府试图垄断太阳能、风能等政策文件的出台,都体现了政府与民争利的普遍事实。
从媒体报道的相关地方政府出台的文件看,政府方面之所以试图垄断占有海洋、太阳能、风能的依据,就是他们认为根据我国法律,国家享有对于这些自然资源的所有权,而政府依据法律可以代表国家行使所有权。
但是政府出台垄断太阳能、风能的事情,从古到今在世界上其他国家还没有出现过,而我国地方政府出台的这些政策文件,说明了我国一些地方政府在与民争利方面已经是走向了极端。
我国法学界,尤其是宪法学界、法理学界,当然也包括民法学界,面对这种现实应该首先考虑其中的法理问题和法制建设问题。
比如,我们应该思考,中国虽然是一个社会主义国家,但是它为什么还存在着政府与民争利的现实?这到底是合理的还是不合理的?如果是不合理的,那么我们应该怎样从法律制度建设的角度防止(至少是限制)政府与民争利?在这样的现实面前,立法者和法学家们至少应该认识到,坚持全体人民利益的一致性、执政者和政府自然而然代表人民利益这样的理论,确实是已经远远背离了社会生活的现实。
现实生活中,只要涉及利益,便会发生争夺,即使中央政府和地方政府之间、各个地方政府之间也是如此,民间的利益争夺就更是普遍的了。人类社会的各个民族发展至今,历时长的数万年,历时短的上千年或者数百年,人与人之间存在利益争夺可以说是普遍存在的,所以,世界上的国家法律中都有所有权制度,这一制度的共同目标是定分止争,确定财产支配秩序。
中国社会不是天堂,中国人并非人人圣贤,不同利益主体之间存在利益争夺是非常正常的。就是因为有利益不一致和争夺,我们才要制定《物权法》。
不过我们从这些实际分析中可以得到一个确定的启示就是:多年来我国法学界一直强调的“全体人民利益一致性”完全不存在。因此,“统一性、唯一性”的国家所有权制度建立的社会基础也是完全不存在的。
五、结论:问题归纳及其答案
(一)问题归纳
从保护目前“国家财产所有权”项下的公共财产利益的必要性这个基本出发点的角度看,我国法律依据“国家财产所有权的统一性、唯一性”理论建立的国家财产所有权制度存在着严重违背民法科学的因素。这些因素可以简单归纳为“五个不明确”:
1.主体不明确。我国《宪法》和《物权法》等法律规定的“全体人民”或者“全体劳动人民”无法成为法律关系主体;这个抽象的人的群体,在任何时候都无法满足所有权主体必须明确肯定这个最基本的要求,也不符合民法科学关于法律关系主体的基本定义。
在我国,“全体人民”的所有权转化为“国家所有权”、继而转为政府所有权的法律过程是没有得到足够的立法理由支持的,实际的操作更是不明确的。即便如此,至于说到“国家所有权”中的主体“国家”这个概念,从法律科学上分析,也存在主体资格方面的问题。
上文已经分析清楚,国际法意义上的国家为抽象国家,它无法对具体财产行使所有权或者其他财产权利(如上所述,抽象国家对于抽象财产的所有权,从国际法的角度看也许是可以成立的)。
而国内法意义上的国家,其实只是统治社会领导人民的各种各样的国家机关。这些机关单位无法统一地享有或者行使民法意义上的财产所有权,因为“国家”在国内法领域里,只是职权分明的不同层级的立法机关、执法机关即政府,司法机关如法院、检察院,特别国家机关如军队等。
这些机关在我国《民法通则》中被称为“国家机关法人”,罗马法以来的民法称之为“公法法人”。每一个公法法人都具有自己独特的政治功能,它们或居于庙堂,或分散在各地,其占有支配的财物更是各种各样,如果将它们占有支配财产的法权关系强制性地套入“统一、唯一的国家所有权”理论和制度框架之中,则这些公法法人的财产法律关系定会不清楚,失去法律规范最一般的基础。
我国《物权法》第45条在规定“国家所有权”时,事实上也在努力地打破“统一、唯一主体”论的束缚。该条文的第2款规定:“国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的,依照其规定。”这个规定为我们在国家所有权理论构造方面解放思想、甚至按照民法科学重建这一制度创造了根据。
2.客体不确定。即使是除去《物权法》第48条、第49条和第50条所列举的、在法律和法学上根本难以界定的“资源”之外[32],当前“国有财产”项下的资产也就是“实产”有谁知道有多少?在“统一、唯一”的“国家”名义下,那些具体的财物是怎样产生与消灭的?到底还有多少财物像上文列举的《毛主席去安源》这幅油画一样,已经被交易多次,还被确定为“国家所有权”没有流失?
3.权利不确定,也就是所有权的支配关系不确定。从“统一、唯一主体”理论出发,依据现行的《物权法》,远在云贵高原、西塞边陲、北国沙漠的一个小镇上的政府办公楼也需要国务院享有所有权,身在北京的一个部委的职工食堂里的几棵白菜也需要国务院享有所有权,这实在是有点儿不可思议。
《物权法》明确规定,物权是对特定物的权利,这一点是建立科学的财产支配秩序的法律技术基础;可是我们在探讨中国国有资产的支配秩序时会发现,这个秩序实在是不明确的,因为从法律上的所有权人“国务院”,到具体的物品控制人之间尚有太多的环节,财产的具体支配关系到底是什么样的?公共资产的占有、使用、收益、处分的权利到底是谁在行使?物权法规范对这些物品的支配秩序到底应该怎样建立?对这样的问题,“统一、唯一主体”学说是无法给出答案的。
确实,当前的我国《物权法》虽然对于国有企业的财产权利做出了规定,虽然这些规定还十分的勉强和模糊(对此可以看看该法第67条、第68条的规定),但对于千千万万个“事业单位”这些实际占有着巨大的国有资产的法人的财产权利,该法却一点儿也没有做出规定。
比如,一所大学、一个中国科学院或者中国社会科学院的研究所、一个公立医院对于它所占有使用的财产享有什么权利?这个问题从《物权法》中找不出答案。这些单位占有、使用财产,也在经常处分财产,可是它们对于财产的权利却在国家的基本法律中找不到依据。
正如上文的分析所言,所有权的支配秩序不明确时,在这种财产受到侵害的时候,却没有一个主体能够提起排除妨害、保护财产的法律权利。这是公共财产最容易受到侵害的关键所在。
4.义务不明确。因为国家所有权被高度政治化的缘故,多年以来在中国形成了一个十分难以从法律理性的角度去理解的惯例,那就是尽可能将无法明确的财产一概经立法或者政策文件归结为国家所有。这种做法,被一般人认为在政治上非常崇高,至少是不会犯错误。
我国的许多立法规则都是这一观念的产物,立法者在处理难以确定的财产归属问题时,都会把它们规定为国家所有。甚至对于传统民法中“无主物”,比如野生的天上的飞鸟、地上的走兽、江河中的流水,立法也要把它们规定为国家所有。
但是立法者在确定这些立法规则时没有想到的是,作为所有权人,在立法上是要承担相应义务和责任的。世界各国立法都规定了所有权人的物导致他人权利受损而应该承担的责任,比如建筑物以及工作物致人损害的法律责任、宠物犬伤人其所有权人的责任、甚至栽培植物致人损害的法律责任等,对这些责任我国立法也是承认的[33]。
因此,不科学地扩大国家所有权客体的范围,也增加了国家应该承担的法律责任的范围。
比如当前《物权法》把一些传统民法中的无主物规定为国家所有、将国际法上主权控制也规定为所有权控制,这种做法就导致了国家必须承担一些莫名其妙的法律责任[34]。本来依据传统民法,国家并不应该因为主权的拥有而承担民事责任,但是现在立法将它们由国家主权纳人所有权,这就不理智地扩大了“国家”责任的范围。如果不承担这些责任,则国家或者政府的行为会受到民众的责难。
