山西樊杰 山地可探索“半城镇化”路径——访中科院可持续发展研究中心主任樊杰

全国首批、我省首个县域空间规划——《绵竹市全域空间规划》7月4日通过专家评审。中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰担任专家评审组组长。评审会后,樊杰就全域空间规划、山地城镇化、芦山灾后重建规划等问题接受了本报记者专访。

□本报记者 梁现瑞 冉倩婷

关于主体功能区规划:

当务之急是配套制度的建设

记者:《绵竹市全域空间规划》是全省同类型第一个,之前,国家和省级的主体功能区规划先后颁布,在您看来,做这样的规划有怎样的意义?

樊杰:国家和省级主体功能区规划更多是从宏观层面对全国和全省的空间进行战略部署,要让这些宏大的规划落到实处,离不开市县一级的细化和实施。从这个意义上来说,市县级的空间规划,一方面担负着承接上层层位主功能区规划的责任,另一方面也担负着对内部功能的进一步细化和合理组织。

记者:在国家正式颁布实施主体功能区发展规划前,“西部大开发”、“成渝经济区”等规划已开始实施,目前全国存在很多上规划和下规划,前规划和后规划、大规划和小规划,他们与主体功能区规划之间是一种什么关系?

樊杰:主体功能区规划本身是基础性、约束性和指导性三性合一,它和其余规划之间是一个上下衔接、横向协调的关系。在地区功能定位和开发强度方面,主体功能区具有很强的约束性,各类涉及相关内容的规划应该依据主体功能区,以主体功能区规划为基础平台;在国土空间开发战略格局方面,主体功能区更具指导性。主体功能区颁布实施后,之前颁布的各种规划都应在调整修订过程中逐步实现协调一致。

在制定主体功能区规划时,我们吸取此前规划中的合理内容,使各种规划间形成一个相互衔接和协调的规划体系。对于新编制的各类地方性空间规划,必须以国家和省级主体功能区规划为依据,这样才能打造有序的空间结构,形成合理的人口和经济布局。

记者:有人担心现行的考核评价体制不改变,难免有地方会超越这些主体功能的范围,一味追求GDP,从而让规划成为一纸空文。

樊杰:当务之急是配套制度的建设。规划能不能实施,取决于法制环境。健全的法律制度和法制环境以及相应的配套政策体系,是决定国家主体功能区规划是否能落到实处的关键,这其中不仅包括干部的考核评价体系,也包括财政转移支付办法,这是一个社会整体工程,实现也必然需要一个漫长的过程。

记者:按照《四川省主体功能区规划》,全省限制开发区域占全省面积近八成,有人担心这会挫伤地方发展的积极性,进而影响全省经济发展速度?

樊杰:我不这样认为。规划制定的程序就充分保证了地方上对规划形成的深度参与,并充分考虑到各个地方的利益和实际情况,以此来调动地方的积极性。比如我们将成渝经济区城市群划为重点开发地区,这个城市群中应包括哪些区域、哪些城市,这个决定权交给了四川和重庆。四川的主体功能区规划也会把一些选择权放给各市州。

关于山地城镇化:

可探索“半城镇化”路径

记者:四川绝大部分地区是山地,推进城镇化需要特别重视哪些问题?

樊杰:山地通常自然地理条件复杂,生态异常重要而脆弱,这样的条件决定了我们在进行城镇空间组织过程中,首先要把资源环境承载力的科学评价作为基础、依据和前提。其次,要把提高服务质量作为一个核心要素,不仅要做城镇体系规划,还要考虑到城、镇、村、户,最终的检验标准是看老百姓是否真正享受到城镇的功能服务。最后,要特别重视城镇化、工业化、农业化协同发展的问题。

记者:在具体的实施中,有没有一些可操作的路径?

樊杰:我提出的是“半城镇化”的思路。核心是,在山地推进城镇化,不应该追求居住地的迁移,不追求大量的人口聚集,重点是实现农民的非农就业和基本公共服务的均等化。这样,尽管他的居住地还在农村,但是其非农产业收入提高,实现与城市生活质量的逐渐靠近,享受到城市文明,这也是一定程度的城镇化。

在我看来,这是中国推进城镇化的“第三条道路”。比如绵竹的年画村,人们的居住地并没有发生改变,但他们享受到了城镇的公共服务,收入水平也大大提高。这与我们现在所提到“半城镇化”是不一样的。

关于芦山灾后重建:

生态环境的保护和恢复重建“共赢”

记者:您先后主持了国家汶川、芦山灾后重建规划的资源环境承载能力评价工作,您认为汶川灾后恢复重建中,有哪些经验教训值得芦山灾后恢复重建去吸取和借鉴?

樊杰:在编制汶川灾后恢复重建规划中,一个很大的问题是基础数据的精确性和系统性不够,反映在最终结果上,是数据对于规划的支撑力不够,但经过5年发展,这种情况已明显改善。

记者:从感性角度来看,我们认为,芦山地震灾区的生态环境要比汶川好许多,这是否意味着芦山地震灾区的环境承载力比汶川特大地震灾区强?

樊杰:生态环境好是事实,但并不意味着环境承载能力就高,恰恰相反,由于这个区域生态功能性很重要,它的大部分区域让位于大熊猫和金丝猴,最终留给人类经济活动的空间就小,环境承载能力很低。

记者:生态环境好,环境承载力低,这种反差对于我们从事灾后重建提出了哪些新要求?

樊杰:这要求我们在灾后恢复重建过程中,经济活动要为生态让路,始终把生态环境的保护作为灾后恢复重建的第一要务。良好的生态环境对灾后恢复重建是有利的。良好的生态环境,使得它们成为兼具生态和生产功能的复合型空间,在这样的区域从事灾后恢复重建,人类完全不用简单地退出来,而是完全可以利用这些优良的生态环境,从事一些不会破坏生态环境的生产经营活动,比如搞一些林下经济和生态旅游,在第一和第三产业上下工夫。

(原标题:山地可探索“半城镇化”路径——访中科院可持续发展研究中心主任樊杰)