吴晓国家发改委 国家发改委农村经济司司长 吴晓

谢谢主持人!各位领导、各位来宾,大家下午好!很高兴来到昆明参加第五届风险管理与农业发展论坛。刚才陈主任就农业的供给侧结构性改革做了深刻的演讲,很受启发!我围绕本次论坛的主题就重点“创新投融资方式,加快农业补短板”等问题跟大家交流。

农业是发展的主题,农村是农业的短板,加快农村补短板是全面建成小康社会的迫切需要,面临中国农业发展的新形势,经济发展的新常态,农业发展进入新阶段,农业农村各自的结构性矛盾在叠加,发展在滞后,面临的困难更加艰巨,长期以来为保障粮食安全和重要的农产品供应,农业生产主要是以生产保量为导向,发展方式粗放,不太符合农产品品质,农产品的问题日益突出。

近年来随着土地流转价格、土地费用的上涨,农产品的成本大幅上升,在国际市场农产品价格下跌的情况下,农产品的市场价格倒挂影响了农民的收入。

造成了市场缺乏活力,收储和财政负担加剧,在经济城镇化的背景下,提出增效的情况下,需要树立市场化发展思路,加快农业的发展结构,提升农业竞争力,赢得国际市场。

我国人均耕地面积少了,后备资源潜力不足,尤其是水土资源不匹配,水土不佳,长期以来我们对农业资源过度开发利用,经济社会发展的生态化更加影响,为了提高农产品产量,大量使用化肥,农产品质量问题加大。水资源的开发等原因,导致水土流失,耕地萎缩,河道下游水用下降,石漠化、荒漠化尚未得到改善,加强生态保护是十分艰巨的。

随着农业的发展,靠拼资源和环境增加供给,已经难以持续,付出的代价越来越大,需要就农业的突出问题,大力实施生态保护修复,实现农业的改革。尽管近年来以农田水利建设的水利风险建设要加大,但从整体上看,能够实现稳产的模式,尚不全面,不占全国耕地面积的三分之一,农业靠天吃饭的局面亟需改善。

农业基础设施差,落后的局面没有彻底解决,农田水利落后是影响农业稳定发展的最大。尤其是今年入汛以来,水库、江河等大量发生高风险、超标准的水库危险,局部地区发生了很多的问题。单单从这些薄弱的环节,要多方听取到的洪涝灾害影响的趋势,要加大农田水利基础设施建设,加强改善农业设施条件,确实解决农业基础设施。

农业经济的发展,十三五提出要实现提高粮食生产,保障水平,着力构建现代农业产业体系、生产体系、大力发展生态友好型农业,促进农业科持续发展,近期国务院批准的《全国农业现代化规划(2016—2020年)》要强基础、推转型、增效应,使农业信息化、城镇化发展。要抓好以下四个方面的任务 :

一是高标准农田建设。统建高标准农田建设是贯彻国家农业的发展基础。我们在财政部、孔也部的基础上,要与十三五规划提出的任务结合,到2020年确保建成。初步预测,完成这个任务,需要中央投资约6000亿元,建设资金缺口比较大,十三五期间要按照集中连片,生态友好的要求,进一步优化布局,整合完善建设资金,统筹各类建设规划,统一标准、统一监管考核,确保建一片成一片,同时健全管护机制,落实管护责任和经费。

二是水利设施不健全。为进一步夯实基础,国务院决定,自2014年起,到2020年分步建设的重大水利工程,其中包括节水改造,新兴大型灌区重点水源等一批直接服务农业生产能力提升,新增和改善灌溉面积的重大工程,170万工程全部完成以后,可以增加灌溉面积7800多万亩。

截至目前,在各方面的共同努力下,172项重大水利工程已经开工建设101项,初步形成了大江大河,干流防洪减灾体系。未来几年将逐步进入水利工程建设的高峰期,总的投资需求也将明显增加。此外,针对防灾减灾暴露出来的问题,用四年的时间加快重点区域排涝能力、中小水库的维护,初步测算,十三五期间,我国水利工程建设的投资需求规模在2.4万亿以上。

三是生态建设。加强生态保护与建设是实现人口、经济、资源环境协调发展的重要内容,也是转变农业发展方式,实现农业可持续发展的根本要求。近年来,我国编制了一批重大工程建设,下一步将加强农业环境突出问题治理,扩大农业面源污染综合治理,退耕还湿,东北黑土地保护的试点范围,启动开发治理试点,推进耕地草原休养生息,继续开展大规模的国土绿化行动,强化山水林综合治理,推进三大战略重大区域生态保护与修复,加强保护林体系、湿地生态系统的恢复,全面提升生态保护支撑能力。

四是农村产业融合发展。农村产业融合发展是新常态下农村发展的必然趋势,2015年,国务院办公厅印发了关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见,其中提出要发展多类型农村发展方式,建立多形式的机制,完善多渠道农村产业融合服务,推进形成产业链完整、功能多样、业态丰富、利益连接体与产城融合更加协调的新格局。

当前,各地围绕延伸农业产业链,大力发展新兴业态,积极推进农村产业融合,电子商务和乡村旅游开始成为农村新的增长点。

农村产业融合潜力大,前景广阔,发展迅猛,我们认为这有可能会催生我国农业农村发展的又一次历史性变革,成为建设现代农业的助推器,破解农民增收难题的金钥匙。对此我们高度关注并支持引导新业态的发展,国家发改委会同有关部门确定了137个示范县,但是当前农村产业融合发展还处于起步阶段,产业链短, 带动力不强依然普遍存在。

近年来,社会资本投入农业的意愿显著增强,农业领域固定资产投资仍然保持较高的增速,但是融资难、融资贵的问题依然突出,下一步将围绕主体的培育、要素培育等积极推进相关的工作。加快补齐农业领域各方面的短板,投资需求和资金缺口都相当大,在当前,光靠政府收入显然是不现实的。那么投入问题如何解决?

一是继续加大农业的农村投入,推进农业各项短板的工作,要把农业财政投入作为重大方向,力求总量不减少、继续有增加的政策信号,而是在优化储量上做问,近两年国家发改委按照保重大、保重点的原则,对中央投资专项设置了调整优化,用于全局的战略性结构,对中央的战略部署和农业建设两个部署,对投资重量等的情况下,2016年安排投资土地分别比2014年增加了36%和30%,这是中央的政策倾斜。

近年来国家发改委在农业领域的探索建立投资计划全过程一条龙,全面加强社会监管,提高中央的投资效果。此外我委和财政部还共同探索不同产业、整合投融资的有效方式,让有效的资金真正发挥作用。

二是鼓励政府充分发挥引导作用和放大效益,政府和市场的模式,是投融资的重大创新,能够充分发挥政府资金四两拨千斤的效用,从政府的角度看,有利于提高财政资金使用效率,盘活社会资本,减轻当前的财政支出压力。从社会的角度看,有利于大幅度的民营资本和社会资本的发展空间,给予各类企业的企业发展潜力,有利于水利、农业、林业等传统基础设施领域采用政府和社会资本合作,由国家发改委牵头,在此方面,我们出台了实施意见,启动了社会资本的运营模式,确定了第一批12个国家明确的试点项目。

目前我们会同农业部、农业局共同研究起草PPP模式的指导意见,PPP模式下一步我们将细化完善措施,积极推动做好农业、水利、林业的政企合作。

三是积极利用各种新的模式,构建、引导社会资本投降农业体系。我国的农业发展是农业等企业的实力薄弱,发展水平低、带动不强。考虑要使农业企业做大做强,要有专项的资金,国家发改委牵头启动专项资金,支持看得准、有回报,不新增过剩产能、不新增产业建设,在三农领域设定了重大水域、重点水源配置、农村产业发展等专项,累计安排专项资金1300多亿,支持各类农村水利建设项目1900多个,从各个方面看,专项资金有长周期的优势,有投资回报率低,专项资金以资本金模式注入项目,加上带动国家开发银行和农业发展银行的跟贷,有效环节农业的资金问题,有利于扩大农业领域的投资。

在农业发展专项资金,以县为单位,集中连片统一打包,统筹科技政府投资,吸引信贷,核定资金的投资标准,确保达到或者是高于高标准农田建设的要求。

江苏台州已用专项资金和银行贷款,整合原有资金渠道,将全市的204万未达标的农田建成高标准耕地。耕地节收等短板已经实现了项目可持续,目前我们正在组织开展第三批农业专项资金的投入,对农业项目来讲,在专业资金的安排使用上有两个问题需要关注:一是项目资金的落地问题,从前几批的使用看,有30%的项目资金不能真正落地,原因是想象资金缺乏意识,因此银行不愿意放款。

二是最近国家对专项资金的贴息政策进行了调整,实现了擦边化的建设。资金的年华收益率不高于2.8%,高标准农田的年化收益率不高于4.6%。与原来相比有较大的变化,由此带来资金的成本较高;二是产业投资资金,所以政府出资产业投资资金,是由一定的政府投资资金与社会资本委托具有经验的企业履行,并选择一家专业基金管理公司出任基金的普通合伙人,负责基金的具体运营和管理。

目前国家发改委已经牵头设立了创新创业两个投资基金,正在研究设立农村一二三产业融合和发展基金或三农基础设施的基金。

部分地区也开展了积极的探索,如湖南、四川、贵州等地正在谋划设立农村产业投资资金。三是发行债券,虽然目前金融机构对农业产业化农村企业提供一些多元化的金融服务,但总体而言,由于金融机构涉农信贷发放审慎,农业金融融资需求缺口依然较大,据我们调研了解,目前农业产业化龙头企业信贷资金需求与银行实际提供的资金需求比例一般在30%—40%,通过直接融资方式发放债券能够为龙头企业提供资金保障,从匹配性来看,由于农业回报具有一定的稳定性、成长性和长期性等特点,生产性农头企业具备较强的兑付能力,再一个对管理、资本结构提出了一定的要求,也有利于治理结构的优化。

目前我们正在积极筹划设立农村企业发展的债券专项,力争为农业产业提供更大的支持。 第四,充分发挥农民的主体作用,积极推广农民自筹、自建等模式。农民也是农业补短板的重要力量,此前,安徽省实行以村民自选、自建、自管、自用为特点的村民自建管理模式,由受益的农民作为农村小型基础设施的实施和运行维护管理的主体,不仅较好的解决了政府部门代建的项目与农民需求脱节,监管不到位的问题,还能够降低建设管理成本30%左右。

十二五以来,福建、江西、山东等八省市的移民管理机构参照安徽省的方式,开展了村民自建试点工作,下一步,国内在实施小型基础设施项目时,学习类似经验,积极推广做法。农业补短板是当前三农工作面临的重大课题,创新投融资方式也是一项富有挑战性的工作,我们将加强与农业部、地方政府的积极配合,积极探索运行模式,承贷主体等,加快农业项目投融资机制的创新,多渠道、多途径拓宽农业投资渠道,更好的支持和服务于现代农业。