四十年了,美国走出水门事件了吗?

1974年8月8日,美国总统尼克松因为水门事件黯然辞职。迄今为止,水门事件的涉事记者及爆料人,以及尼克松均出版了相关图书,本报特邀学者刘磊撰文,追述水门事件及其对美国宪政制度发展产生的影响。

唯一一位被迫主动辞职的美国总统尼克松。

1974年8月8日,美国总统尼克松因为水门事件黯然辞职。自2013年6月以来,由英国《卫报》和美国《华盛顿邮报》率先揭露出美国有史以来最大的一起海外情报监控丑闻棱镜门事件,沸沸扬扬,至今仍在发酵,其最终影响尚难评估。

水门事件主要涉及美国国内情报监控和情报滥用,并最终导致尼克松的辞职。迄今为止,水门事件的涉事记者及爆料人,以及尼克松均出版了相关图书,本报特邀学者刘磊撰文,追述水门事件及其对美国宪政制度发展产生的影响。

1972年6月17日,以美国共和党争取总统连任委员会的安全顾问、中央情报局前雇员詹姆斯麦科德为首的五人,闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室,在安装窃听器和偷拍有关文件时被捕,是为水门事件。

水门事件爆发后,美国新闻媒体迅速展开追踪和揭露。在水门事件中最神秘的人物深喉时任联邦调查局副局长马克费尔特的秘密引导下,《华盛顿邮报》的记者鲍勃伍德沃德很快揭露出白宫顾问同窃听嫌疑犯有关,水门事件源于一场大规模的政治间谍破坏活动,这场活动是为了尼克松总统的连任选举而进行。

此后,包括白宫办公厅主任鲍勃霍尔德曼在内的许多尼克松的高级幕僚被陆续揭发出来,矛头直逼尼克松本人。与此同时,为掩盖真相,防止事态扩大,尼克松总统班底销毁罪证,作伪证,收买水门涉案证人,妨碍司法公正,越陷越深。很快尼克松本人也卷入其中。

但白宫的种种掩盖活动终究是纸包不住火。面临美国国会参议院水门事件调查委员会和司法部步步紧逼的双重调查压力,为避免成为水门事件的替罪羊,白宫律师约翰迪安在1973年6月下旬全国电视直播的听证会上,主动发表长达245页的声明,揭露尼克松政府一系列骇人听闻的非法活动:策划水门闯入,掩盖真相,销毁证据,收买证人,向联邦调查局施压,以及拟定政敌黑名单,搭线窃听,非法利用联邦税务局的情报资料等,使尼克松面临滥用总统职权和妨碍司法的指控。

但由于迪安的证词无法得到进一步的佐证,调查一时陷入困境,直到白宫安装的自动录音系统泄密后,录音带成为尼克松妨碍司法等罪成立与否的直接证据和水门事件能否真相大白的关键。围绕白宫录音带的传唤,尼克松总统以行政特免权为由同国会和司法部门展开了一场拉锯战。

1973年7月23日,参议院水门事件调查委员会和水门事件特别检察官阿奇博尔德考克斯同时发出传票,要求总统交出相关录音带证据。但尼克松援引总统行政特免权加以拒绝。8月29日和10月12日,联邦地方法院和联邦上诉法院先后判决要求白宫交出录音带,迫使尼克松在10月20日发动反击。

由于特别检察官实质上属行政部门官员,他先后命令司法部长理查德森和司法部副部长威廉洛克肖斯立即解雇考克斯,结果导致二人的辞职。最后,尼克松提名罗伯特博克为代理司法部长。博克随即签署命令解雇特别检察官考克斯,并要求联邦调查局扣押其全部调查文件。

尼克松的所作所为在美国引起轩然大波。据粗略统计,总共有300万左右的电报、电话和信件涌至白宫和国会,强烈谴责尼克松的胡作非为;新闻界更是冠之以星期六之夜大屠杀,大加挞伐。群情激奋之下,10月23日美国众议院决定由其司法委员会负责调查搜集尼克松的罪证,为弹劾做准备。

继考克斯之后的新任特别检察官利昂贾沃斯基继续要求白宫交出更多的录音带,但尼克松仍以总统行政特权予以抵制。1974年5月24日,贾沃斯基越过联邦上诉法院,直接向联邦最高法院上诉,即所谓的美国诉尼克松案。7月24日,最高法院以8比0投票一致做出支持地方法院的判决:当刑事审判需要使用受到传唤的资料时,仅仅基于保密的笼统利益而宣称的行政特权,不能超越刑事司法中正当法律程序的基本要求。

因此,尼克松总统必须交出作为罪证的录音带。

至此,国会对尼克松的弹劾不可避免。7月底,众议院司法委员会先后表决通过了妨碍司法、滥用职权和蔑视国会传讯等三项弹劾条款,并向众议院建议:理查德M尼克松应该受到弹劾和审判,并被解除职务。尼克松为免遭弹劾被迫于8月8日发表辞职演说。尼克松成为美国历史上第一位、也是唯一一位被迫主动辞职的总统。

首先,水门事件是帝王般的总统权力盛极而衰的转折点。国会意图借水门事件达成一个集体决心要重建行政和立法部门之间的平衡,由此开始了一个复兴的时期。水门事件所引发的国会直接对尼克松总统的调查乃至弹劾,实际上是美国国会向拥有帝王般的权力的总统发起的正面挑战和进攻,并对美国三权分立的政治体制产生了深远的影响。

水门事件严重恶化了后水门时代美国的政治氛围,此后美国总统面临着一种愈加难以驾驭的政治环境:行政官僚系统难以有效地控制和管理;政党系统更加软弱无力,两党一致不复存在;新闻媒体攻击性极强且热衷于挖掘坏消息,公众对政府的信任也随之大大降低;而国会日益觉醒,并趁机通过了《战争权力决议》、《国会预算法》、《国家紧急状态法》和《对外情报监视法》等一系列限制总统权力的法案,打破了帝王般的总统为主导的宪政体制,使帝王般的总统权力由盛转衰。

其次,水门事件所引发的政治危机导致美国历史上总统第一次被迫辞职的直接结果,总统第一次被认为是可辞掉的职位,这对一直以来被誉为美国联邦政府中最为民主的因素、国家主权和威严的象征的全民的总统形象造成了严重的损害。随之而来的是美国普通民众对政府的信任危机,据盖洛普民意测验表明,水门事件后民众对历届总统和政府的信任程度直线下降,直到1981年里根政府时期才有明显的回升。其影响之深远可见一斑。

最后,水门事件还作为一次影响巨大的情报丑闻而载入美国情报史。水门事件不仅推动了美国当代情报监督体制的改革与重建,而且还影响着美国国会与总统在美国国家情报决策领域半阴影区权力的分配和争夺。

二战后出于冷战的需要,美国形成了高度统一的冷战情报观。随着二战后总统权力的扩张,美国情报决策权主要集中在总统和行政部门手中,国会总体上是信任和支持整个美国情报活动的,国会情报监督基本上有名无实。然而20世纪70年代以来,在水门事件政治危机的阴影下,帝王般的总统权力由盛转衰,美国媒体趁机对情报界一系列重大情报丑闻展开揭露和批评,美国总统和情报界陷入前所未有的信用危机,要求国会对情报机构加强监督和控制的呼声越来越高。

水门事件后,美国国会主要采取强化情报监督的方式与总统争夺情报决策权,具体表现在:其一,1974年12月,美国国会几乎一致通过了《1974年休斯-赖安法》。该法案被誉为自中央情报局成立以来,国会对中央情报局施加法律限制的第一步。

此后国会又先后通过《1980年情报监督法》、《1991财年情报授权法》,对《1974年休斯-赖安法》中规定的国会情报监督程序进行调整和完善。其二,1975年国会参众两院分别创建各自的情报特别调查委员会(即参议院的丘奇委员会和众议院的派克委员会),并在随后1975-1976年所谓的情报年中,对情报界进行了迄今为止美国情报史上最严厉、最苛刻的调查。

其三,1976年5月和1977年7月,根据丘奇和派克特别调查委员会的共同建议,在国会历史上首次设立专门对美国整个情报界进行监督的参众两院常设特别情报委员会(简称国会情报委员会)。

美国国会情报委员会一经创立就成为国会情报监督的委员会主体和运作中心,美国国会情报监督体制随之建立起来。

水门事件之后,美国相继又发生了里根政府时期的伊朗门丑闻、著名的911恐怖袭击情报大失败、布什政府的伊拉克情报门事件及2013年奥巴马政府的棱镜门事件等,表明美国国家情报决策也未能达到美国情报学者所宣称的已经被民主化,美国情报决策民主化的道路仍将艰难而漫长,这意味着美国政治民主化存在广阔的制度空间,亟待拓展。