高培勇财政大国治理 现代财政制度与“大国治理”

  "此轮深化财税体制改革的战略基调较高,不仅仅致力于消除积弊,更强调奠定未来长期发展的制度框架,长远规划多于短期考量。"中央财经大学财经研究院院长王雍君教授在接受记者采访时表示,这次改革从战略上确立了现代财政制度在国家治理中的重要地位,从而为2020年前中国财税改革确定了战略基调。

"全面深化改革,不是某一个领域的改革,也不是某几个领域的改革,而是全面的涉及所有领域的改革。显然,这场战役的部署,要从构筑国家治理体系的基础和支柱做起。"中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示。

构建"大财政"体系 "现有的财政部门与职能部门关系需大力调整。"王雍君说。他表示,新一轮财税改革的核心之一就是对财政部门和职能部门进行严格的权责划分,即应把财权统一到财政部门,职能部门只有事权没有财权,从而建设起"大财政"体系。

"大财政指的是财政部门有能力决定资金在各个部门间的分配,这样的格局对提高政府治理能力至关重要。"他说。

王雍君说,一些职能部门过去有太多的财权,把主要精力放在分钱上,结果财权被肢解,事权也没有干好。"职能部门没有资格分配财政资金。"他说。

财政部门作为财政管理的专业性、综合性部门,这样的角色意味着财政部门在政策制定和预算资源的配置中扮演关键角色。制定预算的目的是为了确保政府政策能够得到有效实施,政策制定不能够由职能部门单独负责,职能部门所制定的部门政策是否与政府的整体政策相吻合,财政部门需要综合考虑。

财政部门应该在某种程度上成为政策制定的关键性部门,而职能部门的主要责任就是制定发展规划和部门政策。在王雍君看来,如果建设一个大财政,在财政体系改革过程中需要结合进行预算改革。依照现代财政体系的经验,强大的财政能力必须要配给强大的立法机关的立法和监督能力。

王雍君说,当我们形成一个在政策和财政话语上都很强大的财政部门后,其必须是一个受到严格监管的财政部门。

"因此,我们必须加强立法机构在预算过程中的作用。"他说,要想让立法机构在整体制定预算的过程中发挥宪法所赋予的作用,否则就没法守护好纳税人的钱包。他还表示,此轮改革同时强调落实税收法定原则,过去只讲该如何管理好税收,而对于征税作为一项巨大的权力必须受到法律的制约关注不够。

王雍君表示,新一轮财税改革方案,总的指导思想是把财税改革作为全面深化改革的重要切入点,以致力于提高国家的治理能力。与以往仅从管理层面入手的改革相比,此轮改革的战略基调较高,不仅仅致力于消除积弊,更强调奠定未来长期发展的制度框架。

对此,高培勇也表示,财政乃庶政之母。财税体制在国家治理中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财政职能、财税体制最具综合性,不仅政府部门的所有活动需要财政支出支撑,而且财税与企业、居民的联系也最广泛、最紧密。财政制度安排涉及社会的各个领域,因此,财税改革是全面深化改革的关键所在。

把权力关进制度笼子 王雍君表示,现代财政制度首要功能在于约束和引导国家权力的运作。自秦以来,中国社会即深陷在权力困境中:如此依赖又如此担忧。作为一把双刃剑,公共权力既可被用于促进大众利益和国家功能,也很容易被滥用从而变异为"毁灭的权力"。历代王朝之所以无法摆脱"重生-毁灭"之周期律,究其内部原因,正在于权力滥用之故。

王雍君说,从这个意义来看,通过现代财政制度把权力关进制度笼子有着非同寻常的意义。

他说,任何权力如果没有资源支撑均无实质意义。就其实质重要性而言,没有其他任何权力堪与国家财政权力相提并论,管住了财政权力——特别是强制征集资源、开支公款和举借债务的权力,就在很大程度上管住了国家权力。

在法治健全的国家,正是财政制度——焦点是现代预算制度——构成了约束国家权力的主要安全阀。其中,预算程序标准化、财政授权、预算的全面性、预算透明度等都是改革的关键点。

王雍君表示,若以开支规模衡量,目前中国五级政府的财政收入已经超过20万亿元,相当于平均每个国人每年为政府埋单超过1.5万元。如何有效约束如此巨大规模之下蕴含的财政权力至关重要。

他认为,亟需将国家治理的原则充分融入财政制度建设:公共利益至上——确保对公共利益的考虑压倒部门利益和私利;财政授权——政府征集资源、开支公款、举借债务和其他相关的财政权力的获取和行使,必须得到立法机关的授权,使其成为预算制度改革和《预算法》修订的基石;受托责任——财政制度应充分保障政府对人民的财政责任,即政府取自人民的财政资源,必须按人民的意愿使用,并致力于产生人民期望的结果;透明度——必须确保向公众充分、及时、免费披露易理解的财政信息,只有被法律清晰界定的情形例外;预见性——财政事务必须以法律加以规范,法律必须清晰并统一实施,避免捉摸不定、混乱、矛盾、冲突的财政规则、程序和惯例;参与——应致力于将预算程序塑造为引导公众表达话语、政府适当回应的平台和机制;竞争——在充分尊重公民偏好和权衡成本的基础上,致力于采用竞争方式分配公共财政资源;行为规范——所有公务人员应严格遵循一套被精心界定的道德与伦理规范,以此作为"公共财政文化"的重要组成部分。

建设"服务型"政府需民众参与 王雍君强调,把权力关进笼子并非目的,目的在于让权力造福于全体人民。建立现代财政制度,特别是现代预算制度和政府间财政制度,正是走出囚徒困境、将零和游戏转换为正和游戏的根本保障。

他说,财政制度改革的重要的内容之一,是让更多的基层民众参与。基层政府为70%以上的人口提供了70%以上的公共服务。但是,现行的财政体制对于基层和社区如何发挥自身独特优势与潜力造成了一定抑制,导致显性与隐性成本越来越大。在这方面如果没有突破,建设服务型政府便没有可能。

对此,中南财经政法大学叶青教授对记者表示,在倡导现代财政体制的语境下,也要把公共财政的概念推广。他说,公共财政已经逐渐深入民心,在广东、在浙江,民众通过公共财政的理念,已经参与公共财政的分配过程。公共财政是市场经济下的政府财政,其经济实质就是市场经济财政。

由于存在市场失灵的状态,必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白,这个市场以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域,为保证政府不超越这一领域提供公共产品,必须为政府提供公共产品的范围划出明确界限。

叶青认为,这一界限的划定显然不能单纯由政府自己来操作,由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。最近两年的"八项规定"、"公车改革"、"民生财政"等都是在公共财政的理念推动下产生了积极的影响。