国研室主任谢伏瞻解读政府工作报告
刚刚闭幕的第十一届全国人大三次会议,审议通过了温家宝总理作的《政府工作报告》(以下简称《报告》)。这个报告以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神,紧紧围绕贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式、保障改善民生这条主线。
《报告》主题鲜明、内容丰富、重点突出、文风朴实,总结过去一年工作全面客观、实事求是,部署今年工作思路清晰、措施有力,向人民交出了一份成功应对国际金融危机冲击的满意答卷,是一个系统、成熟的施政纲领。我们要深入学习领会,认真贯彻落实。
过去的一年,我国经济社会发展形势极其严峻复杂。2008年四季度以后,国际金融危机迅速扩散蔓延,世界经济深度衰退,我国经济遭遇进入新世纪(43.22,0.45,1.05%)以来最为严重的困难。出口大幅下降,经济增速陡然下滑;许多企业非常困难,订单骤然减少,处于停产半停产状态,有的甚至倒闭;就业形势相当严峻,不少工人失业,大批农民工返乡。
在异常困难情况下,党中央国务院果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,按照出手快、出拳重、措施准、工作实的要求,迅速推出进一步扩大内需、促进经济平稳较快发展的十项措施,陆续出台一系列政策措施,很快形成应对国际金融危机的一揽子计划,并不断丰富完善,开展了卓有成效的工作。
2009年一季度,国务院几乎每周都在研究出台新的政策措施,陆续制定实施产业调整振兴规划,既缓解企业短期困难,又致力于产业的长远发展:实施家电汽车摩托车下乡、农机下乡,以及汽车、住房税收优惠等政策措施,全面刺激投资和消费。
4月份后,经济运行出现积极变化,又抓住时机丰富完善一揽子计划,实施了家电、汽车以旧换新等政策刺激消费。陆续制定促进区域发展的规划,培育新的增长地带,推进区域协调发展。针对财政形势恶化,收支矛盾突出,特别是中央财政收入很可能完不成预算的严重状况,及时采取调整烟草税等特别措施,努力实现财政收入增长目标,为扩大内需各项政策的实施提供了有力支持。
年中,注意到信贷投放较多较快的问题,及时加以纠正,有效调节货币信贷投放规模和节奏,提高了货币政策的可持续性。
同时提出,在经济企稳向好的关键时期,要保持政策的连续性和稳定性,增强宏观调控的针对性、有效性和可持续性。下半年,更加注重把促进经济增长与调整结构结合起来,着手研究培育新的经济增长点,研究部署促进中小企业发展的政策措施,出台抑制部分行业产能过剩和重复建设的政策,引导产业健康发展。
经过艰苦不懈的努力,我国在世界率先实现经济回升向好,改革开放和社会主义现代化建设取得新的重大成就。实践证明,中央应对国际金融危机的一揽子计划和政策措施是及时、有力、有效的,是完全正确的。
成绩来之不易,这是以胡锦涛同志为总书记的党中央统揽全局、正确领导的结果,是全国各族人民和衷共济、团结奋斗的结果。
应对国际金融危机的冲击,实质上是在极其复杂的情况下推动科学发展的过程。概括起来,最重要的经验就是:必须坚持运用市场机制和宏观调控两种手段,必须坚持处理好短期和长期两方面关系,必须坚持统筹国内国际两个大局,必须坚持发展经济与改善民生、维护社会公平正义的内在统一,必须坚持发挥中央和地方两个积极性。
这些经验既反映了2009年政府工作的特点,也是指导今年政府工作的重要原则。下面,以此为主线,谈谈个人学习《报告》的一些体会和认识。
坚持运用市场机制和宏观调控两种手段
健全的市场机制,有效的宏观调控,都是社会主义市场经济体制不可或缺的重要组成部分。应对国际金融危机冲击,推动我国经济又好又快发展,既要坚持社会主义市场经济改革方向,充分发挥市场配置资源基础性作用,又要不断加强和改善宏观调控。这是改革开放以来我们在实践中探索出来的一条重要经验,也是应对国际金融危机的有效手段。
2009年政府工作的一个重要特点是,面对国际金融危机的严重冲击,坚持发挥市场机制作用和加强宏观调控的有机统一,既尊重市场规律,千方百计激活市场,又充分发挥我国社会主义制度决策高效、组织有力、集中力量办大事的优势,促进经济平稳较快发展。
一是政策刺激力度前所未有。新增4万亿元的两年投资计划大规模实施,2009年中央政府公共投资达9243亿元,比上年预算增加5038亿元;实行积极的财政政策,除大规模增加财政支出外,还减轻企业和居民税费负担约5000亿元;实行适度宽松的货币政策,当年狭义货币和广义货币供应量增速比上年分别提高23.
3和10个百分点,新增信贷规模9.6万亿元,同比多增4.7万亿元。在百年一遇的国际金融危机面前,在经济环境发生重大变化,经济增速急剧下滑的情况下,采取这些措施是十分必要的。
二是各项政策都重在激活市场。这是本次宏观调控的突出特点。中央政府资金主要投向公共领域,发挥政府投资“四两拨千斤”的作用,引导带动社会投资;结构性减税着眼于增强企业投资和居民消费能力;保持银行体系流动性合理充裕,主要是满足市场主体对资金的合理需求;广泛运用财政贴息、税率、利率、存款准备金率等市场手段,引导产业结构调整,推动兼并重组,调节股市和房地产市场,鼓励居民增加消费。
三是宏观调控成效显著。在政策驱动下,消费持续增长,投资快速增长,内需对经济增长的拉动作用明显增强,有效弥补了外需下降缺口,很快扭转了经济增速下滑趋势。我们的宏观调控能力经受住了重大考验,展现了党中央、国务院驾驭复杂局面的高超水平,受到国际社会高度评价。
今年政府工作的一项重要任务是,提高宏观调控水平,保持经济平稳较快发展。总的考虑是,继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,保持政策的连续性和稳定性,根据新形势新情况不断提高政策的针对性和灵活性,把握好政策实施的力度、节奏和重点。
关键是处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系。既要保持足够的政策力度、巩固经济回升向好的势头,又要加快经济结构调整、推动经济发展方式转变取得实质性进展,还要管理好通胀预期、稳定物价总水平。
这主要是因为,目前经济社会发展中不稳定不确定因素还比较多,实现经济增长主要由政策驱动向内生动力拉动的平稳转换,必须继续激发市场活力;在经济进入上升通道后,又必须更加重视结构调整和转变经济发展方式,把各方面的积极性引导好,切实防止市场盲目性;同时考虑到国际大宗商品价格可能波动的传导效应、国内货币信贷增长的滞后影响等因素,管理好通胀预期。
这是今年宏观调控面临的新考验,也是制定政策的主要着眼点。
在财政政策方面,一是保持适度的财政赤字和国债规模。主要是为了满足继续实施应对国际金融危机的一揽子计划,完成在建项目、加强薄弱环节、推进改革、改善民生、维护稳定等方面的资金需要。二是继续实施结构性减税。前两年实施的结构性减税政策,大多数与优化税制结构和改善市场环境有关,已成为扩大内需和调整经济结构的制度性安排,必须坚持下去。
三是优化财政支出结构,有保有压,把钱花在刀刃上,依法加强税收征管和非税收入管理。
四是加强政府性债务管理。近年来债务收入已经成为促进经济和社会发展的重要资金来源,特别是在应对国际金融危机冲击中,地方政府融资平台规模迅速扩张,对扩大内需、促进经济平稳较快发展发挥了重要作用,同时也积累了一些风险,必须高度重视,努力降低和消除风险。
在货币政策方面,主要是保持货币信贷合理充裕,着力优化信贷结构,积极扩大直接融资,加强风险管理,提高金融监管有效性,防范各类金融风险。今年广义货币增长目标和新增人民币贷款这两个指标都低于去年实际执行结果,但仍然是适度宽松的目标。
目的在于既满足经济社会发展的合理资金需求,又管理好通胀预期、提高金融支持经济发展的可持续性。从市场流动性的现状和前些年的情况看,这个安排没有改变适度宽松的货币政策取向,体现了货币政策从非常情况下的非常措施向正常状态的有序平稳过渡。
保持经济平稳较快发展,必须坚持积极扩大国内需求特别是消费需求的方针。扩大消费需求,首先要努力增加城乡居民特别是中低收入者的收入,增强他们的消费能力,这是起决定性作用的因素;其次要培育消费热点,促进消费结构优化升级,因为简单扩张传统消费,已经难以实现消费需求的持续快速增长;还必须整顿和规范市场秩序,创造便利、安全、放心的消费环境。
现阶段我国扩大消费需求,政策支持得好,可以起到立竿见影的效果。今年继续实施和完善家电汽车摩托车下乡、家电汽车以旧换新等鼓励消费的政策措施,是完全必要和正确的。
投资仍然是拉动经济增长的重要力量,必须保持适当的固定资产投资规模。鉴于今年政府投资规模还比较大,民间投资积极性正在提高,部分行业产能过剩问题更加突出,必须把引导和优化投资结构、提高投资效益放在更加重要的位置。
一要管好政府投资。各级政府投资都要集中力量保重点,严格控制新开工项目,资金安排主要用于项目续建和收尾,这既是为了防止出现“半拉子”工程、争取早见成效,也可以把新的投资空间留给民间投资。
政府投资是公共资源,必须真正用于推进经济社会发展和改善人民生活,经得起实践和历史的检验,决不可搞劳民伤财的形象工程和政绩工程。二要鼓励扩大民间投资,完善和落实促进民间投资的相关政策。三要严格执行用地、节能、环保、安全等市场准入标准和产业政策,切实防止重复建设。
今年宏观调控面临的“两难”问题增多、把握的难度增大,如果说2009年宏观调控重在激活市场、发挥政府巨大作用以弥补市场失灵,今年宏观调控则要更加注重把市场主体的积极性保护好、发挥好、引导好。
坚持处理好短期和长期两方面关系
应对国际金融危机的一揽子计划和政策措施,既是保增长、保民生、保稳定的应急之举,也是推动科学发展的长远之策。最突出的特点,就是注意远近结合、标本兼治,既克服短期困难,又加强重点领域和薄弱环节,为长远发展奠定基础。
调结构、上水平,抓改革、增活力,是2009年政府工作坚持的重要原则;大范围调整振兴产业,大力加强科技支撑,是“一揽子”计划的重要组成部分。一年多来,政府工作及成效深刻昭示,应对国际金融危机的过程,既是立足当前渡难关的过程,也是推动发展上水平的过程。
一是“三农”工作得到明显加强。中央财政用于“三农”的支出大幅增加,大幅提高粮食最低收购价,启动实施全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划,继续改善农村生产生活条件,加大扶贫力度。
这些政策措施巩固了农业农村的好形势,我国粮食产量再创历史新高,实现连续6年增产。二是产业结构调整取得积极成效。
三次产业结构得到改善,服务业比重有所提高。鼓励企业加快技术改造,下大力气抑制部分行业产能过剩和重复建设,淘汰了一批落后产能。加快实施国家科技重大专项,积极支持自主创新产品推广应用,促进新兴产业快速发展。
三是节能减排和环境保护扎实推进。大力支持重点节能工程、循环经济等项目,实施节能产品惠民工程,推进林业重点生态工程建设,加强重点流域、区域污染防治和工业废水废气废渣治理,积极开展应对气候变化工作。“十一五”前四年累计单位国内生产总值能耗下降14.
38%,化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降9.66%和13.14%。四是深入实施区域发展总体战略,区域发展呈现布局改善、结构优化、协调性提高的良好态势。
五是重点领域和关键环节改革加快推进。增值税转型全面实施,成品油价格和税费改革顺利推进,国家开发银行商业化转型和农业银行股份制改革扎实推进,跨境贸易人民币结算试点启动实施,创业板正式推出,地方政府机构改革有序开展,事业单位分类改革试点稳步进行,集体林权制度改革全面推开。
中央提出,国际金融危机对我国经济的冲击,表面上是对经济增长速度的冲击,实质上是对经济发展方式的冲击。这个论断是科学的、正确的。必须看到,虽然我国经济实现了较快发展,但离科学发展的要求还有很大差距。转变经济发展方式已经成为实现经济社会可持续发展的紧迫任务。
国际金融危机为我国加快转变经济发展方式提供了难得的机遇。今年政府的各项工作,都体现了转变经济发展方式的要求,这既是巩固经济回升向好势头的迫切需要,也是冷静思考和规划未来做出的科学部署,是今年处理好短期和长期两方面关系的核心。
贯彻这个要求,必须坚持把调整优化经济结构作为加快转变发展方式的重要任务,把统筹城乡发展作为转变发展方式的重要抓手,把深化改革开放作为转变发展方式的重要动力,做好以下各项具体工作。
一是继续推进重点产业调整振兴。我国是制造大国,但不是强国,我国产业规模已经很大,但总体上技术水平还比较低,产业结构调整的要求十分迫切,提升空间很大。
必须继续加大技术改造力度,促进企业兼并重组,加快淘汰落后产能,全面提升产品质量。这是我们建设现代化强国必须持之以恒做好的重要工作。二是大力培育战略性新兴产业。这是着眼未来的重大战略部署。战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合,既代表科学创新的方向,也代表产业发展的方向。
发展战略性新兴产业,抢占经济科技制高点,决定国家的未来,我们必须抓住机遇,有所作为。当今世界,新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造产业发展方兴未艾,我们要积极参加到产业革命的新潮流中去,选择其中若干重点领域作为突破口,例如,推进新能源汽车、“三网”融合取得实质性进展,加快物联网的研发应用等等,力争早见成效,使战略性新兴产业成为我国经济的先导产业和支柱产业。
三是统筹城乡发展和强化农业农村基础。我国农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未根本改变。解决“三农”问题,从根本上说,在于统筹城乡经济社会发展。
在推进工业化、城镇化进程中,加强农业基础地位,推进农业农村现代化,形成城乡经济社会发展一体化新格局。这也是扩大内需的巨大潜力所在和调整经济结构的重要抓手。要坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重,加大强农惠农政策力度,促进农业稳定发展和农民持续增收,加强农业基础设施建设,深化农村改革,毫不动摇地坚持农村基本经营制度。
要统筹推进城镇化和新农村建设,促进大中小城市和小城镇协调发展,发挥城市对农村的辐射带动作用,引导非农产业和农村人口有序向小城镇集聚。
推进户籍制度改革,放宽中小城市和小城镇落户条件,有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题。必须看到,即使将来实现了城镇化,我国还会有大量人口生活在农村,我们要继续增加农村生产生活设施建设投入,让农民有一个幸福生活的美好家园。
四是进一步促进中小企业发展。中小企业是我国国民经济和社会发展的重要力量,特别是在促进就业方面发挥着极其重要的作用。中小企业绝大多数是非公有制企业,促进中小企业发展,是增强经济发展活力、保持国民经济平稳较快发展的重要基础,是关系民生和社会稳定的重大战略任务。
近年来我们出台了不少支持中小企业发展的政策,但还不完善,落实也不够有力。要进一步建立和完善中小企业服务体系,继续落实财政对中小企业支持政策,加强对中小企业的金融支持,为中小企业发展创造更好的环境。五是加快发展服务业。
服务业发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。加快发展服务业,提高服务业在三次产业中的比重,是转变发展方式的必由之路,是有效缓解能源资源约束、提高资源综合利用效率的迫切需要,也是更好地满足人民群众物质文化生活需要,更多地吸纳就业、解决民生问题、促进社会和谐的内在要求。
要大力发展面向生产的服务业,促进服务业与现代制造业有机融合;大力发展面向民生的服务业,积极拓展新型服务领域;加快构建和完善以生产销售、科技信息和金融服务为主体的农村生产生活服务体系。
六是打好节能减排攻坚战和持久战。能源、资源、环境问题已成为我国经济社会发展的严重制约,节能减排和应对气候变化成为普遍关注的世界性问题。
这些年我国在节能减排方面取得了很大成绩,但实现“十一五”规划目标还有不少困难。中央已经提出到2020年我国控制温室气体排放的行动目标,实现这些目标需要付出艰苦卓绝的努力。
要切实增强做好节能减排工作的责任感和紧迫感,以工业、交通、建筑为重点,大力推进节能,加强生态建设和环境保护,发展循环经济和节能环保产业,积极应对气候变化。七是推进区域经济协调发展。这是我国现代化战略的重要组成部分。
实施区域发展总体战略,促进生产要素合理流动和优化配置,有利于拓展新的发展空间,形成新的经济增长极,也有利于缩小地区差距,实现我国经济协调发展。要继续深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展,重点抓好西藏和四省藏区、新疆经济社会发展政策的制定和实施工作。
实施区域发展总体战略,重在发挥各地比较优势,有针对性地解决各地发展中的突出矛盾和问题;重在扭转区域经济社会发展差距扩大的趋势,增强发展的协调性;重在加快完善公共财政体系,促进基本公共服务均等化。
八是深化重点领域和关键环节改革。改革是破解发展难题的根本途径,只有加快推进改革,才能从根本上推动经济发展方式转变和结构调整,促进科学发展,才能全面提升经济发展的内在动力与活力,不断增强竞争力和抵御风险的能力。
要抓住当前经济社会发展中的突出矛盾,继续推动重点领域和关键环节改革取得突破性进展。
进一步推进国有经济布局和结构战略性调整,加快推进垄断性行业改革,深化资源性产品价格和环保收费改革,推进财税体制改革,健全金融体系,积极稳妥推进事业单位改革。我国的改革是全面的改革,除了经济体制改革,还要推进政治体制改革以及其他各领域的改革。
