王锡锌头发 专访北大法学院副院长王锡锌:取消强拆后法院能发挥多大作用

电视剧《蜗居》里的李老太,面对开发商断水断电的局面仍死守老宅,最后在强拆中被楼板砸死。而她的死为孙子换来了一套宽敞的新房。

近日,久不见动静的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(下称“新拆迁条例”)的再起风声,“行政强拆”将被取消——便又占据了各大媒体的显要位置。

北大法学院副院长王锡锌一年前曾与同事一起,上书全国人大要求审查现行拆迁条例。日前,他在接受《第一财经日报》记者专访时,亦肯定新拆迁条例将取消行政强拆。取消后,强制拆迁的决定权与执行权将转移至法院。

但笔者以为,新的问题是,权力转移后,公民的意愿能否得到畅通表达、权利能否得到保障、暴力是否会减少,仍然值得探讨。

行政强拆会取消

是否取消行政强拆,曾被认为是新拆迁条例难以出台的重要原因。

但王锡锌肯定地表示,“行政强拆会取消”。他说,“取消强拆可能是法制办吸收了各方意见,但实际上是法律的硬性约束,那就是《行政强制法》。”

《行政强制法》是一部正在制定中的法律,2009年8月24日交由全国人大常委会三审。按照惯例,一般法律在三审后便能获通过,但《行政强制法》却因其涉及面之复杂而迟迟未能出台。

尽管《行政强制法》尚未出台,但王锡锌认为,它的通过是必然的,而且不会拖很久,因此必须要考虑行政法规和法律之间的衔接。

“按《行政强制法》的规定,赋予行政机关强制执行的措施,只能由法律来规定。”王锡锌说,“这次国务院制定的是行政法规,它本来就无法赋予行政机关强制措施,如果赋予的话它就违法了。”

法院到底能发挥多大作用?

新拆迁条例征求意见稿中,对强拆的规定有两种方式:由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制搬迁,或依法申请人民法院强制搬迁。若最终版本取消行政强制搬迁,那么强制搬迁便只能申请法院执行。

在王锡锌看来,将强制权力转移到法院后,一定程度上能够形成有效制约。一方面,行政机关在做出强制决定时,会考虑能否通过法院审查;另一方面,法院的审查程序本身也会为公民和法人组织提供多一层的救济。

但考虑到中国司法和行政权力关系的现状,王锡锌对实践情况如何仍然存疑,“法院到底是尽到审查的义务呢,还是过个形式走个过程?”

在他看来,法院发挥作用一个重要的前提条件是,法院有足够的独立性,它的司法活动不受行政的干预。“在拆迁这个问题上,挑战是很大的。因为一个城市的拆迁很可能是当地政府甚至是党委决定的。在这种情况下,法院有多大可能去发挥审查制约的作用呢?”

公共利益界定:

应增加排除式列举

基于公共利益,是政府征收百姓房屋的前提条件。因此如何界定公共利益,成为争议焦点。

今年8月曾被央视《新闻调查》曝光的江苏常熟拆迁事件,其矛盾焦点便在于公共利益的界定。该市国土资源局副局长接受《新闻调查》采访时,甚至直接以“市政府定的项目”作为公共利益的依据,引来舆论哗然。

相比于现行的拆迁条例全无涉及何为公共利益,新拆迁条例则对公共利益进行了列举,下设七大类,涉及国防建设、能源交通水利等公共事业需要、危旧房改造等。王锡锌认为,肯定式列举还不够,应该再增加排除式列举,即哪些事项不属于公共利益也应该列出来。

“比如说通过征收、以转让土地方式来获取差价,这一条如果能规定不属于公共利益,那就能解决实际中的很多问题。”王锡锌说。

补偿标准如何确定是个核心问题

几乎所有以暴力终结的拆迁,都是因前期补偿未达成一致引发的。尽管有漫天要价的极端现象存在,但更普遍的事实是:补偿太低,使得被征地一方难以满意。

10月30日,太原市晋源区暴力拆迁致复旦博士生父亲死亡一案中,政府给的补偿仅为2700元/平方米,而当地商品房每平方米价格已在4000元以上。政府给的补偿,尚不足以让村民重新购置住房,和谐搬迁自然就难。

鉴于此,新拆迁条例征求意见稿对补偿做了多方规定。“从征求意见稿来看,承认市场价格、补偿方式多样化,这是一大进步。”王锡锌说,“但如何使补偿价格真正合理公平,仍有难度。”

在他看来,要做到平衡,需要市场机制和法院审查两种机制来保证。此次意见稿中引入了房地产评估机构来确定房屋的市场价格。房地产评估机构的产生,则由被征收人用投票、抽签等方式确定。王锡锌认为,在这个过程中,评估机构本身的中立非常重要,既不能受利益集团的控制,也不受当地政府控制。因此,打破只能由本地评估机构来做的做法则显得必要。除此之外,引入法院是第二层保障。对补偿方案不服的,可以向法院起诉。

应尽快启动集体土地征收补偿立法

现在很多人都期待着这个条例出台,但王锡锌认为,这个条例是有局限性的。“因为集体土地的征收、宅基地房屋的拆迁并不在这个条例的规范范围内。”王锡锌说,“城市,特别是主要大城市的房屋拆迁,已经差不多了。所以新的挑战其实是在城市化进程中,城市周边集体所有的土地上,宅基地房屋的征收补偿问题。”

无疑,尽快启动集体土地上房屋的征收补偿立法上的改进,是更为巨大、更具有挑战性的一个课题。