伍江同济大学 同济大学副校长伍江教授:关注城市的公共安全问题
近年来城镇化进程加速,“城市病”频发,如交通拥堵、雨天内涝、不合理设计或不合格设备暗藏安全隐患等等。在追求城市形象与GDP之外,我们应该如何认识城市公共安全问题,又应该如何从制度、技术和公众参与等各方面促进这些问题的有效解决?日前,记者就此采访了同济大学副校长伍江教授。
本报记者杨逸淇
最近,北京暴雨淹城再次引发了人们对城市公共安全问题的关注。
其实,近年来城镇化进程加速,“城市病”频发,如交通拥堵、雨天内涝、不合理设计或不合格设备暗藏安全隐患等等。在追求城市形象与GDP之外,我们应该如何认识城市公共安全问题,又应该如何从制度、技术和公众参与等各方面促进这些问题的有效解决?日前,记者就此采访了同济大学副校长伍江教授。
在公共安全管理中,应该确立什么样的战略观念,是探讨城市公共安全管理战略的首要问题。伍江认为,当前我国城市公共安全管理中的关键问题恰恰是战略的缺失,公共安全管理没有摆上城市发展应有的战略地位。
伍江强调,城市是人的城市,城市的公共安全问题,讲到底还是人的问题。现在人们对安全的敏感度提高了,对城市的破坏力也提高了。但一旦灾害来临,人们的减灾能力却没跟上。他呼吁城市应对避难空间做出充分的指引,并建立一个防灾的统一信息平台。
中国城市化的规模和速度是史无前例的,由此给城市公共安全带来了新问题和新挑战。对此,伍江认为,中国现在要做的,就是尽可能把西方发达国家已经有过的经验和教训都用到中国的实践中来。今天的中国不能再像经济发展初期那样为了快速发展而适当降低标准,而必须是高标准,能到世界最高标准就做到世界最高标准。
伍江最后谈到,城市起源于防御,“筑城以卫君,造廓以守民,此城廓之始也”。因此,从理想主义的城市出发,安全是一座城市最低限度的要求,是成就一座好城市的必要条件。
伍江毕业于同济大学建筑系建筑学专业,先后获学士、硕士和博士学位,1996年至1997年赴美国哈佛大学做高级访问学者。他长期从事城市与建筑发展历史研究,著有《上海百年建筑史》《历史文化风貌区保护规划编制与管理》等多部专著,发表专业论文60余篇,完成建筑设计工程项目10余项,是国家一级注册建筑师,上海市领军人才,享受国务院政府特殊津贴,曾任上海市城市规划管理局副局长,现为中国建筑(601668,股吧)学会常务理事,国家历史文化名城委员会副主任委员,上海市城市规划专家委员会委员,上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会专家委员会副主任,上海市政府决策咨询特聘专家,上海市建筑学会副理事长,全球可持续发展大学联盟理事会主席。
人们对安全的敏感度提高了,对城市的破坏力也提高了
文汇报:公共事件的频频发生,使城市安全成为人们普遍关注的问题。您如何理解城市公共安全的特点和内涵?
伍江:安全是一个基本的需求,城市是人口集聚的地方,生活、生产行为集聚于此。因此,与人口密度比较低的地区及非城市地区相比,它对安全的要求更高。城市越大,它的安全要求也越高,它的安全带来的影响力也越大。
从城市生活本身来讲,安全有几方面的要求:一是应对不同的安全问题要有不同的安全措施。应对自然灾害与应对人为灾难不一样,应对水灾与应对火灾又不一样,所谓“兵来将挡,水来土掩”,要有不同的措施去应对相应的安全问题。
二是,当灾害来临时,需要在第一时间做出反应。其实,现在我们许多城市都有安全防范的措施,比如,城市规划对建筑、交通设施都有安全规范,如抗震、防火等等。许多灾害造成生命巨大损失都是因为人们在第一时间没做出反应。像北京、上海都做过应急预案,而且在大家重视的时候的确可以解决问题。一旦忽略或者麻痹了,救灾效果就大打折扣了。
三是,要提高城市的安全感。像北京水灾几十人遇难,虽然对几千万人口的城市来讲这是个不大的相对数字,但是具体到每一个人,都是生命,所以对于公众而言,有一个安全感的问题。我们一般评价一个城市安全与否,主要是看城市中的人是否有安全感,是否觉得在灾难来临时有足够的安全感。因此,要重视提高城市的安全感。
文汇报:近年来人们提出了形形色色的城市公共安全新理念,比如“新型公共危机观”,“公共危机文化”,“大公共安全理念”,“城市安全发展的核心战略理念”等等,您如何评价这些新安全观?
伍江:城市的公共安全问题,讲到底还是人的问题。城市是人的城市,必须以人为本。所谓新的安全观与传统的安全观有所不同,不是说增加了许多安全观。其实,人对安全的要求始终是一样的。关键是,随着生活水平、科学技术水平的提高,现在人们对安全的敏感度提高了。20年前上海每次下大雨都会淹,几十公分高的水虽不至于淹死人,但由于淹水而引起的火灾触电事故是很多的。但是,当时人们对此好像也不太敏感。
不光是人们对安全的敏感度提高了,新型的安全观还跟我们自己对城市的破坏力提高了有关。比如,随着城市发展,城市地面的硬化比例现在很高。硬化地面是指加工过的地面,如道路、广场、造房子的地方。城市地面硬化使城市失去了土壤的自净作用,而且不能通透雨水。
本来,城市最佳的防水就是水渗透到地下去。现在城市变成最不能吸纳水的地方,有雨就涝。提高城市的排水系统等级固然重要,但解决问题的根本之道在于让城市拥有自我吸纳的排放能力。
在20世纪90年代以后,尽量避免铺设硬化路面已成为世界城市建设的共识和做法。但我们的城市建设中还存在大规模无节制的地面硬化,比方说很多城市喜欢大广场,每一座建筑造完之后,可能前面只需要一个小小的进口,却一定要建一个巨大的广场。一座建筑这样没关系,如果几万栋房子都这样的话,这个城市的防水灾能力就可想而知了。
文汇报:中国城镇化的规模和速度是史无前例的,您认为,城市化给城市公共安全带来哪些新问题和新挑战?如何处理好城市的发展和保障城市公共安全之间的关系?
伍江:在城镇化过程中,有几个问题是大家必须重视的:第一,由于城市化进程的速度和规模太快,我们在城市规划中忽略了城市本身的选址和城市中各种功能的选址的重要性,或者说注意不够。例如,城市低洼地是最不安全的地方,一个污染的工业项目应该放在城市的下风向,但是,随着土地的市场化,人们很少去理性地对待这类问题,结果,把城市建在低洼地,把污染项目放在城市的上风向,于是就造成了潜在危险。
许多城市都纷纷在造新区。古人造城尚且讲究风水理论,现在则往往讲气派,象征权力的轴线,空旷无人的广场或草坪,宽阔无车的“景观”大道,这些毫无实际功用的景观时至今日还在我国城镇建设中作怪,它们实际上是设计者错误价值观的体现。城市本就是人生活的场所,满足人的需求应作为规划建设的首要出发点。
第二,因为城镇化速度快,我们的安全标准定得太低。标准与经济发展是有关系的,标准太高,我们会没有足够的成本来支撑。换句话说,在经济发展初期适当降低标准想要快速发展一下,这可以理解,但并不符合规律。符合规律的话,开始就不应该是低标准。我们前30年如果经济发展稍微慢一点,房子少造一点,路少修一点,可能安全问题也少了。
我们现在的城市建设里面,标准比较接近国际的、比较高的,一个是抗震标准,一个是防火标准。对此,很多到中国来参加规划设计工作的外国人都感到很惊讶。但是,诸如防水灾标准、防停电标准等等还是空白,所以,我觉得要全面提高我们城市的安全标准。
第三,我们标准有了,措施也做了,一个严重的问题却是:日常维护与管理跟不上。硬件有了,软件却不行。比如,学校放假了,所有的门都锁上了,只有一个门开着,一旦发生火灾,所有设计的标准都成纸上谈兵。跟西方城市化完成后的国家相比,我们缺少一个法律框架,这是中国城市化进程中的特殊情况。
今天的中国在城市公共安全等级上必须实行高标准
文汇报:城市公共安全管理分为两个层面:一是宏观层面上的战略管理;一是专业层面的城市防灾减灾和应急管理。在当前我国城市公共安全管理研究与实践领域存在的诸多问题当中,关键问题在于战略的缺失。您是否认同这个观点?
伍江:我非常赞同这个观点。就专业层面的公共安全管理来说,管理的标准、管理的措施我们都有,问题在于日常的维护。而在城市的战略规划、战略管理中,基本上没有城市公共安全的应有位置。我们缺少有关城市公共安全的战略思想,没有把公共安全放到一个更宏观的层面上。
其实,城市起源于防御,“筑城以卫君,造廓以守民,此城廓之始也”。因此,从理想主义的城市出发,安全是一座城市最低限度的要求,是成就一座好城市的必要条件。有了公共安全的保证,才有宜居,才有更多的就业机会,才有文化的多样化。我们要多从城市可持续安全发展的角度对城市公共安全进行全方位的战略思考,把公共安全摆上城市发展应有的战略地位。
文汇报:对照“世界城市”纽约、东京、伦敦的做法,我们如何重视国外应对突发事件的经验教训的研究与借鉴,加强国内特大型城市的综合减灾应急能力建设?
伍江:像日本,抗震的应急措施做得比任何国家都好,而欧洲的城市排水做得比较好。这些国家的城市化进程大概要比我们快100到150年左右。其实,在18、19世纪的时候,欧洲城市应对灾难的能力是很弱的。大家都知道,马克思著作有多篇提到英国伦敦的黑死病。
疾病袭来,整个城市一大半人都死掉了。大家现在比较赞叹的是这些城市的排水系统。欧洲的降雨量比中国的绝大部分地区都要大,地势低,对他们来说,城市淹水的压力比我们大。像在瑞士、德国,可以依山而建;而在法国、英国、西班牙,没得选,总是在比较低的地方。所以,排水问题非常重要,做得也比较好。
我国没有那么大的降水量,在城市排水设计的时候,标准不高。再加上中国今天的城市标准绝大部分是拷贝上世纪50年代的苏联的,而苏联是一个少雨区,所以其标准本来就偏低,于是就产生许多问题。比如,防洪标准过去都是按造5年一遇、10年一遇来计算的,现在媒体上经常会说500年一遇、1000年一遇,听了令人一头雾水。
其实,所谓“千年一遇”就是比“10年一遇”提高100倍而已,把标准提高100倍问题就简单明了了。因此,实际上不是多少年一遇的问题,而是标准问题。在单位时间里能排掉多少体积的水,这就是标准,这个标准是根据气象计算出来的。
西方在城市化过程中有很多没有考虑的问题,像一旦遇到停电怎么办,那时大部分人家是烧煤油的,停不停电无所谓。今天不同,纽约碰到过一次大停电,纽约人至今心有余悸。中国现在要做的就是尽可能把人家已经有过的经验和教训都用到中国来。今天的中国不能再以我们经济发展还比较落后、我们还没有足够的财力物力来支撑高标准做借口了,必须是高标准,能到世界最高标准就做到世界最高标准。
文汇报:中国城市公共安全体系建设是一个被重大危机事件推动、“亡羊补牢”的过程,如何尽快建立健全我国的公共安全保障体系?
伍江:凡涉及城市安全的标准、措施、法律制度,都应该立足于防患于未然,而非立足于补救。我们现在从规划、建设到管理,都是偏重应急,不是偏重预防。固然,天灾是防不胜防的,但人祸是可以防得了的。我拿交通举个例子。
我们现在对水灾、火灾很敏感,但是交通事故死亡人数要多得多,大家对这种安全是如何处理的呢?对城市交通,现在大家闹心的是堵塞,关注的是如何让道路畅通起来,却忽视了城市速度太快之后给生命带来的危害。我们国家现在计算城市交通的时候,大家更多的是用一种“快”的指标来衡量交通好不好,说这个城市平均出行的程度是多少。
2300万人平均每个人在路上每小时能走多少公里,这叫平均出行,我们拿这个指标来衡量。可是在很多发达国家,恰恰相反平均出行不是用最高速度、而是用最低速度,就是说,不希望这个城市的人走得太快。
城市是给人生活的,一旦你走得太快,商业为谁服务?城市的舒适度、宜居度如何体现?城市的休闲、城市人的生活品质会随之消失。所以,城市的速度不能太快,到了市中心就应该步行。造步行街的原因就是这个地方不适合快速,要慢速。只有慢速,你才能享受悠闲、享受城市生活。
现在,我们的城市交通过分追求单向的快速,尽可能增加车行道来解决机动交通,这是个问题。西方的情况则不同,伦敦为奥运把快车道缩小到4车道、2车道,道路尽量缩,宽的部分被人行道占去尤嫌不够,还把中间的2车道变成弯的。
很多人理解为:这样一来人行道就变得很活泼。其实这只是一个附带产物,更重要的是,车在弯路上开不快,只得在人行道中间的2车道上慢慢开。有的时候还在地上铺上石头,有意降低通行速度。该快的地方快,该慢的地方慢,这样,才能把由于一味追求“快”引起的交通事故降到最少,城市安全度由此也就提高了。
政府应培养一大批公共安全的专业“医生”
文汇报:城市规划是政府保障公共安全和公众利益的重要公共政策,如何通过科学的城市安全规划,降低城市公共安全风险,减少公共事件造成的损失?
伍江:如前所述,城市规划里面最主要的是选址。此外,我们的规划当中,要提高各种防灾的标准。而一旦灾害来临,其实真正的减灾是靠老百姓自己应对的。老百姓应对要有条件,比如,碰到灾害后要有地方去避难。一个良好的城市,在一定的服务半径里面应该有充分的避难空间。
我们在城市规划图上按图索骥,应该可以找到避难空间。但是现在,我们的城市对此没有足够的指引。按理说公共地图上逃生指引是一定要有的,但尽管指路牌越来越发达,能告诉你哪里是景点、哪里去旅游,却没法指引你哪里去逃生。
城市公共安全管理还缺少一个系统的信息平台。防灾的一个非常重要的因素是时间。信息是抢时间的最重要手段。我们急需建立一个防灾的统一信息平台,灾害信息在第一时间输入这个系统,并且在最短的时间内将公共安全信息传到每一个市民。比如,火警来了,不仅仅是消防队知道,同时知道的还有这个系统,情况越透明,灾难的损失越能降到最少。
城市里面应该有一条为了应对各种灾害而存在的完整的应急通道。这个通道,平时可以是道路,可以是公园,一旦灾害来临,信息平台发出警报,这个通道就要保证救济救灾通畅无阻。
文汇报:作为城市规划的一个副产品,近年来空间社会学得到长足发展。从空间规划及设计视角看,您认为城市空间环境尤其是地下空间环境与城市安全有何联系?
伍江:地下本身不出现事故的时候,地下空间是应对其他灾害的重要通道。碰到火灾水灾,地下通道是很好的逃生之道。当然,过去像纽约,100多年的地铁,一下雨,可能淹了;我们的地铁则不会,它的排水系统相对做得比较安全。
碰到灾难的时候,它就是一个重要的疏散空间。除了承担交通功能,还能承担抗灾功能。即便是地震,只要不是震中,它比地面上要安全,因为它的设计安全系数、结构都偏高。应该把这些空间组织纳入城市安全通道里去。
文汇报:从单一管理转向综合灾害管理,从危机处理转向城市安全的预防,从城市传统公共安全的应对转向依靠科技和信息化的新型公共安全预警和控制,作为城市公共安全的建设者和管理者,政府应该如何更好地发挥作用?
伍江:政府的作用有几个方面:第一,要通过法律制度的建设,让很多东西有法可依,有规矩可依,这是最重要的。标准多高多低,按不按标准做,都是政府说了算,提高标准也好,日常管理也好,都需要一套完整的法律制度来体现。
第二,政府应该增加投入来做基础性研究。病急乱投医不行,政府要培养一大批公共安全的专业“医生”。我们现在真正能够应对各种城市灾难的“医生”极少。大概10多年前同济就与上海市政府建了一个上海防灾研究所,一开始蛮热闹的,慢慢慢慢冷下去了,直到今年,上海市建委与同济联手,决定把这个防灾研究所做实。
但是一家研究所势单力薄。政府应该多投入,让大家做基础性研究,分门别类对各种不同灾难进行研究,然后提出应对之策。第三,政府不仅要加强灾后的应对,也要加强灾前的防范管理。第四,在应对灾害的防范方面增加宣传,不要顾忌经常讲灾难会造成大家恐慌。
文汇报:安全是政府提供的最基本的公共产品,然而这个公共产品的供给,往往是公权力与个人权利直接对话的敏感地带。如何既保障公共安全,又维护个人权利,实现两者的良性互动?
伍江:最重要的手段,在西方被视为“灵丹妙药”的一个方法是:一旦公权力和私人权利发生冲突,并且这个公权力是这个城市公共利益的必要保障的时候,最好的办法就是让公众参与,大家一道讨论。其实,公众也是理性的,虽然每个公民都有私利,但当他们的私利变成共同利益的时候,他们会支持政府的决定。但前提是必须透明,你必须把事实告诉公众。我建议掀起城市公共安全问题的大讨论,大家一起来参与,这样,很多措施就容易推动了。
