王思斌社会工作挑战 王思斌:社会工作在创新社会治理体系中的地位和作用
本文从国家治理体系和治理能力现代化的角度说明了从传统的、维稳取向的社会管理向社会治理转变的合理性;从社会工作的角度阐述了社会治理的逻辑结构:理念上的源头治理—主体上的系统治理—机制上的综合治理和原则上的依法治理,据此指出了社会工作参与社会治理的主要层面;总结了社会工作参与社会治理的基础性、服务性特点,并将社会工作参与治理概括为基础—服务型治理;认为社会治理创新首先是政府理念的创新,社会工作群体则应该通过有效服务和政策倡导来增强自己参与社会治理的能力,促进社会治理和善治。
我国进入社会快速转型的新时期、新阶段后,经济增长取得了较好成绩,人民生活特别是基本民生得到了一定改善,但是经济社会持续发展也遇到新的问题。中共中央十六届六中全会在构建和谐社会的总部署中对发展社会工作强化公共服务和社会管理给予的高度重视就反映了新的期待。
近年来,政府十分关注社会管理,并期望社会工作能在其中发挥协同作用,十八届三中全会创新性地提出社会治理的治国思路,社会工作必须在新的框架下找准自己服务社会、参与创新社会治理的介入点,本文在这方面做一些初步分析。
一、从社会管理走向社会治理中的社会工作
(一)从社会管理走向社会治理是治国理念的重要发展
进入新世纪以来,我国经济仍在快速发展,但是由于国际环境压力和国内粗放式发展方式的约束,我国经济高速发展遇到了结构性的不可持续问题。在寻找刺激经济高速发展新增长点的过程中,扩大内需、加大国内投资成为“理所当然”的选择,而在此过程中追求GDP高速增长一直是各级政府和干部的巨大内在动力。
这种在一定程度上受新自由主义影响的发展政策带来了对社会公平正义的伤害,贫富差距持续加大,弱势群体虽然获得一些关照但其被边缘化的程度在加深。
随着GDP崇拜下对城市化、土地财政思路的选择,各种社会矛盾不断积累,官民矛盾愈加尖锐。在这种大背景下,中共中央十六届四中全会提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”再次以更加集中和突出的方式提上议事议程,社会管理这一政府日常用语也成为政府和学术界关注的核心话题。
在我国改革发展处在关键时期,社会利益关系更为复杂,新情况新问题层出不穷的基本判断下,社会管理的基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。
这里传递的信息是社会管理就是处理各种社会问题、化解社会矛盾、保持社会稳定。在维稳思路的主导下,社会管理也就成了对地方官员所认定的“破坏稳定”行为的管理和控制,尤其是对上访、群体性事件和恶性事件的强制性管控。虽然社会管理也被赋予某种服务的含义,但是在许多实践中这种服务只是加强管理的一种手段。
实际上,对社会管理一直有不同的理解:它被理解为维稳的代名词和社会参与管理。前一种理解是强势政府的主张,即认为政府的主要职能是对社会的管理。在征地、拆迁、失业、下岗所导致的群体性事件和恶性事件突发多发的情况下,政府的首要职能就是对这些事件的强有力控制和平息,以保障社会稳定。
但是这只是一种治标的、甚至是基于政绩目标的理解。把社会管理视为社会参与管理是一种多元的、民主的、并带有治本追求的理解。这里所说的社会既包括人民团体、也包括社会组织甚至广大民众。
于是,社会管理就是相关各方共同参与的管理,其管理方式既包括强制、约束,也包括通过解决有诉求、有困难群体的问题而保持稳定,这就是服务。这样,我们所要构建的社会管理格局中的“社会协同”就既包括一般管理,也包括服务管理。
事实说明,许多问题、特别是复杂的群体性问题的出现并不都是由群众方面的原因造成的,政府行为不当也是问题产生的重要原因。在这种情况下,向有诉求、有困难的群体提供服务就是一种重要的社会管理方式。
应该说,按照对社会管理的双重理解,通过创新社会管理实现社会和谐与稳定是可能的。社会工作作为一种新生的社会力量也是在后者(即服务)的意义上参与社会管理的(王思斌,2012)。
在现实中,在维稳任务十分繁重、政绩考核日趋严格的情况下,许多政府官员不自觉地对社会管理理解为维稳,这也被称为传统的社会管理(李立国,2013)。这显然不利于社会问题的真正解决,也不利于对和谐社会建设的推进,甚至有可能进一步激化矛盾、埋下新的不稳定根源。
面对社会问题有增无减、群众权利意识提高、网络维权作用日益增强的现实,以及全面建成小康社会的迫切任务,必须改变强制维稳的社会管理思路。社会治理概念和思路的提出在一定程度上为解决这一问题创造了条件、开辟了道路。
社会治理是相关各方在沟通、协商的基础上,基于共识而进行的对相关事务的管理,也是一种合作共治。社会治理是多方的共同治理,它强调协商、共识的达成,强调相关各方的平等参与而不是权力的行使或强制(鲍勃·杰索普,2000)。
这里的“多方”不只包括在社会管理中有权力的政府部门和权力群体,也包括被治理的对象。于是,与一般行使权力的社会管理不同,社会治理希望通过相关多方协商达成共识,通过达成共识的过程和落实成为共识的解决问题的方案使复杂问题得以解决,而且是在深层次上得以解决。
社会治理思路与强制性维稳在许多方面有不同。这包括:社会治理基本上不是对立冲突的思路,而是认为矛盾各方可以找到共同点予以解决;社会治理不固守有不同诉求的一方就是作对的看法,而是认为各方都有解决问题的愿望;社会治理不以权力相威胁,而是以平等协商为考虑问题的基点;社会治理不是按照某一方(主要是拥有权力方)预先设计好的步骤解决问题,而是在相互讨论和协商以至妥协中寻找解决问题的方法;社会治理不是追求问题的表面解决和冲突平复,而是通过互动、沟通、协商来达成共识,各方在认识上相互靠近,并对问题给予实质性解决。
当然,即使如此,社会治理与社会管理也不是两个完全不同的概念,它们都是政府面对复杂的社会问题的反应措施,都是维护、实现社会秩序和社会稳定的措施。
二者不同的是解决问题的着眼点不同,解决问题的思路和方法不同,社会治理更符合现代民主国家的惯常做法。因此可以说,社会治理是社会管理的发展和“升级版”,它是与现代国家制度和现代治理方式是连在一起的。
(二)从社会管理向社会治理转变中社会工作地位的变化
前文说明了对社会管理的两种理解:强力管理和服务性管理。在强力管理模式下,以服务困难群体、弱势群体为直接目标的社会工作几乎没有发挥作用的空间,因为社会管理者的强力控制与社会工作的服务观是比较对立的。可以看到某些地方政府拉着社会工作者去维稳,政府用维稳的“成果”来考核社会工作机构,社会工作成了政府维稳的工具,社会工作者不可能用自己的专业方法去从事服务,社会工作被异化。
据说某负责社会建设的官员向负责维稳(社会管理)的上级介绍社会工作在社会管理中的作用,后者基本不理解、不知所云。
在第二种理解下,社会管理被认为是社会参与的管理,这样社会工作作为社会力量的组成部分,其基本角色是协同。这里的协同是指对政府社会管理的协同(王思斌,2012a)。在这里,管理是明确的目标,社会工作服务只是协同的手段。政府在社会管理中是主导者,社会工作只是次要的协助者、协同者,二者的地位是明显不同的。
当向社会治理模式转变时,由于社会治理强调多元主体、平等协商、合作共治,所以社会工作的角色和地位也会发生明显变化,社会工作在社会治理中的作用将会增强。
二、社会工作在创新社会治理体制中的地位
(一)社会治理的基本理念和逻辑结构
十八届三中全会对创新社会治理体制做了全面的阐述,包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制等重要方面。由于社会治理涉及多元责任主体和众多方面,各个主体的工作领域、内容和方法有不同,因此不同主体参与社会治理的内容、角度和方法也会有不同。
社会工作参与社会治理体系的建构与它的独特的价值观、工作领域和方法有关,与它的具有社会合法性的职能有关。社会工作是秉持助人自助的价值观、用科学的方法帮助有需要的、遭遇生活困境的人士,解决其基本生存问题、调适其与环境的关系、促进社会正义和社会进步的活动。从社会工作的角度看社会治理体制,对社会治理的理念、方式、目标如下述理解:
社会治理的基本理念是维护最广大人民的根本利益,最大限度地增加和谐因素,增强社会发展活力,并由政府主导社会秩序建设。按照十八届三中全会的提法,社会治理的方式包括在党委领导、政府主导下,社会各方面积极参与的系统治理;运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的依法治理;强化道德约束,规范社会行为,调节利益关系,协调社会关系,解决社会问题的综合治理;以及标本兼治、重在治本,反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求的源头治理。
如果从切实改善民生、实现社会正义、促进社会和谐的社会发展目标来看,社会治理也有自己的逻辑结构:这就是理念上的源头治理、主体上的系统治理、机制上的综合治理和原则上的依法治理。
首先是源头治理。过去多年以维稳为目的的社会管理(有时也称治安综合治理)是救火式的和基于政绩压力的,目的不是从根本上解决问题,而是要尽快平复问题,将问题压下和不扩散,以达到维稳指标。社会治理虽然也注重治标,但更注重治本,即通过服务、“及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”,解决问题。
实际上,不树立从源头解决问题的基本理念,就会头痛医头、脚痛医脚,就会滋生各种政绩行为,就会有只看眼前“成绩”不顾长远后果的“挖坑”行为,就会出现拆西墙补东墙的机会主义行为,最后会酿成更大、更严重的损害民生和社会秩序的后果。因此,从制度理念上看,坚持源头治理是第一位的。
其次是系统治理。过去的综合治理和社会管理是政府系统各部门之间的协同,以及在政府主导下单位组织、社区的配合。现在的系统治理强调政府的主导作用,同时鼓励和支持社会各方面参与。很明显,随着社会问题和社会结构的复杂化,只靠政府系统解决问题已变得越来越不可行。在解决民生问题、解决社会冲突、社会矛盾等方面,必须依靠多元主体,其中包括各种社会组织的作用,甚至包括发挥当事人的正面的积极作用。
在机制上坚持综合治理。社会治理的任务是解决现实的社会问题,并为形成健康的社会结构创造条件。维稳思路下的社会管理强调问题的尽快解决,在许多情况下使用强制性、惩罚性手段,眼前的问题解决了,但更深的矛盾积累了,这不符合建设和谐社会的长远目标,更无利于现代社会建设。
社会治理重视和尊重民众的利益诉求和权益保护,强调通过强化道德约束、规范社会行为、调节利益关系、协调社会关系等社会性手段和措施解决社会问题。这里强调的不是强力维稳,而是充分运用协商、调节、道德约束等机制,尽量从和谐而不是对抗的角度去面对问题、处理问题,这是建设和谐社会的应有之义。
当然,现代社会不可能没有法制。在社会治理问题上,依法治理是整个社会治理的基本保障和社会治理体制的原则。依法治理要求治理主体遵守法律,也要求被治理事件的当事人遵守法律。在以维稳为目标的社会管理中,常常存在不依法办事的现象。
政府官员面对来自民众的比较强烈的权益诉求,采取超越法律的处置手段已屡见不鲜,他们常常不顾法律而“自由裁量”。问题在高压下暂时解决了,但是不公正、甚至埋下问题根源,这也造成越维稳越不稳的现象。
此外,民众也有不依法做事的现象,我国有很多人是法盲,缺乏法律意识。也有的人“得理不让人”,在社会学习的机制下信奉“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”。这些都不利于形成公平合理的处理社会问题的制度。社会治理强调依法治理,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾,这是基本的社会治理原则。
最后,社会治理的目标是保障人民安居乐业、社会安定有序。创新社会治理的目的不是为了把社会控制住,不发生社会问题,而是要建构一种与现代社会相适应的有效的“自组织治理”(鲍勃·杰索普,2000)体制机制。这里的“自组织治理”是指当社会领域甚至更宽阔领域发生问题时,政府和各种社会力量会主动启动、协商调解、化解和解决问题。
很明显,这就是一种新型的、不同于强制维稳所形成的社会秩序,但它是更有活力和可持续的社会秩序。在这种制度形成的背景下,社会治理指向的最终目标是人民安居乐业。
按照社会制度理论,体制是较高层次的制度体系。社会治理体制是由一系列具体制度结合而成的,社会治理体制的建构还需要从一系列具体制度建设着手。另外,要建设现代社会治理体制,一个重要的方面就是要发展有能力参与治理的社会组织。
它们应该是有活力,良好地发挥自己的基本职能,了解社会治理的制度规则,并具有充分自主性的组织。此外并非不重要的是民众权利意识、责任意识和法律意识的强化。由此看来,一个支持“善治”的社会治理体制的形成还需要诸多努力。
(二)社会工作在创新社会治理体制中的贡献和地位
可以发现,上述对社会治理体制理解是社会性的而不是政治性的。也就是说,这是从保障基本民生、妥善解决基层社会发生的利益和权益问题、促进社会和谐的角度出发的。虽然其中会有一些微观政治,但是我们并未强调冲突、权力博弈等方面。
按照上述理解,社会工作可以而且应该在创新社会治理、建构社会治理体制中发挥积极的作用。李立国(2013)在《创新社会治理体制》一文中指出:“要加强专业社会工作人才队伍和志愿者队伍建设,开展专项社会关爱行动,对流浪儿童、精神病人、艾滋病机会性感染者、吸毒人员、刑满释放人员等特殊人群进行专业心理疏导和矫治,帮助他们修复社会功能、回归社会”。
这里指出社会工作对于特殊人群的服务是社会治理的重要方面,正是社会工作参与社会治理的重要领域。如果从社会治理体制的角度思考问题,那么,社会工作对创新社会治理、促进社会治理体制建设方面所发挥的空间要大得多。
从社会工作本质与社会治理体制建设相契合的角度来分析问题,构建社会治理体制可以有理念和治术之分。所谓理念是指创新社会治理体制被看成是一种理念上的重要变化,是不同于传统社会管理的新思想、新理念。所谓治术就是把创新社会治理看作是社会管理技术和手段的变化。
从十八届三中全会对于创新社会治理体制的强调来看,它首先强调的是理念,这可以从与以往的不同表述中看出。从传统的、权力行使和维稳导向的社会管理转向社会治理,最根本的应该是理念的变化。
理念或价值体系是社会制度的灵魂,是一种制度之所以存在、并具有合法性的基础(王思斌,2012b)。社会治理的基本理念是维护广大人民的根本利益和社会秩序。社会工作的基本理念与之是相契合的。
社会工作的基本理念是以人为本,帮助有需要的人士解除困扰、得以正常生活,并促进社会正义和社会进步。社会工作不是一般地谈论维护人民利益,而是着眼于困难群体、弱势群体的现实生活,运用“助人自助”的服务理念,切实解决他们的生活问题,进而促进社会公正,实现有深厚基础的社会秩序。如果从基本民生和民本的角度去理解社会治理,就会将社会治理立于坚实的民众拥护的基础之上,就能够将治标和治本有机地统一起来。
解决民众特别是困难群体、弱势群体和其他有需要群体的现实问题,也是源头治理的基本内容。毫无疑问,社会治理有解决社会冲突、社会矛盾的含义。社会转型期矛盾多发、冲突频繁且有所加剧是执政党寻求社会治理的重要原因。
社会治理的本意不是服务,但是良好的公共服务和社会服务则可以从源头上减少社会冲突和社会矛盾,在冲突、矛盾出现之后也可以通过服务予以缓解和化解。因此,通过服务来进行社会治理的理念应该是社会工作对创新社会治理体制的重要贡献。
在实践层次上,社会工作对社会治理的贡献在于提供令服务对象和政府满意的服务。社会工作提供的服务不是某些政府官员送温暖式的恩赐,更不是为了宣扬政绩的摆样子,而是真心实意的服务。这种服务充分考虑了服务对象的需要,在工作过程中尊重受助者,并注重在服务过程中发挥受助者的能动性,增强其能力。
这种帮助困难群体、弱势群体和其他有需要群体的做法,会使受助者感到温暖、获得支持和能力感。就是在遇到自以为不公正待遇的情况下,这种来自非政府的、他人的帮助,也会使其减少冲突和对抗意识(王思斌,2006),这就在某种程度上增加了和谐因素。
实际上,那些承担社会治理职能的部门及官员,应该很好地反思为什么自己可能是善意的行动并没有得到治理对象的接纳,原因可能来自管理中的权力形成的角色关系和管理者未能平等对待治理对象。社会工作在服务中强调理解、尊重、一起工作,能够在深层次上促进社会治理。
社会工作能对社会治理做出的另一个贡献是它的社会倡导或政策倡导的功能。社会工作在本质上是改良主义的,它希望通过解决困难群体、弱势群体的问题而避免各种社会风险和危机的发生,这里表现的是人本主义和人道主义的关怀。
在困难群体、弱势群体的问题是由政策或制度因素造成时,社会工作就扮演着倡导者的角色,通过提供政策建议呼吁改善或改变政策(王思斌,2013),以对困难群体、弱势群体的生存状况予以整体性关注,给他们以制度性的扶助和合理待遇。
当政府制定了有利于困难群体、弱势群体的政策,他们的生存状况有所改善时,基层的社会危机就有可能减少或消除。在这里,社会工作以自己的社会良知、正义感和由深入接触底层群体而获得的真实资料为基础,运用社会政策倡导的知识和方法,能够对社会治理做出重要贡献。
社会工作者(机构)介于政府(政策制定者)和民众之间,他们参与到社会治理体系之中,“吃透两头”和利益上的相对超脱,使他们对问题有更客观、更全面、更深刻的认识,参与社会治理也更加理性。
(三)社会工作的基础—服务型治理
在发达国家和地区,社会工作参与社会治理已经形成制度。不管是法团主义还是社会中心主义,都对社会力量参与国家和社会治理给予很大关注(张静,1998)。萨拉蒙(2008)对非营利组织与政府的伙伴关系的论述指出在自由主义体制下非营利组织参与社会治理的特点,社会工作群体参与社会治理比较符合萨拉蒙的分析。
从上面的分析我们看到,社会工作作为社会系统的重要组成部分,可以参与系统治理。在政府的社会政策和社会福利制度的指导下,社会工作可以运用自己专业的工作方法,通过服务去处理困难群体、弱势群体及其他有需要群体的问题。
十八届三中全会指出,要正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,要重点培育和优先发展公益慈善类、城乡社区服务类等社会组织,激发社会组织活力,将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。
这就给社会工作服务社会、参与治理开拓了巨大空间。社会工作可以有效地参与综合治理。传统的社会管理常常是以行使权力为特征的、强制性的。社会工作则通过服务合理地满足服务对象的需要,通过深入和真诚的对话找寻问题的成因,通过生态系统分析动员各种资源,建立正向的社会关系,帮助其走出困境。
这是社会工作的特点,也是传统的社会管理所缺乏的。实际上,从社会治理的角度看问题,社会工作的最显著特点是源头治理。社会工作的职能是解决问题、预防问题、促进服务对象的发展。如果预防在先,问题一旦发生就通过人性化、个别化的服务予以解决,人们就不会以激烈的方式去表达,甚至冲撞社会秩序。
由此可以做出这样的概括:在社会治理体制中,社会工作所从事的是基础—服务型治理。它有如下基本特点:第一,社会工作主要通过提供服务来参与社会治理。社会工作的天职是为困难群体、弱势群体和其他有需要的群体提供福利服务。不管是物质性的服务,还是促进人际关系的改善和心理辅导,都有利于服务对象走出困境、融入社会、增强社会内聚力、减少社会矛盾和冲突。
第二,社会工作是面对社会基层的服务。社会工作服务的基本对象是最基层的民众,是社会中的困难群体、弱势群体、特殊群体,在某种程度上他们也是利益被伤害的主要群体。社会工作服务可以向他们施以援手,解决困难、反映诉求、促进社会问题的解决。
第三,社会工作要解决的是基本民生问题。现阶段我国的社会矛盾众多,但基本民生一直是最受社会关注的问题。城乡贫困者、失依老人和儿童、失业下岗人员、残疾人和精神障碍者、失地农民和农村留守人员等群体遇到的主要问题还是基本生活问题,社会工作的职能就是协助政府更有效地解决这些民生问题,稳定他们的生活,也稳定社会秩序。
第四,社会工作力图在深层次上解决社会问题。治标不治本是人们对传统社会管理的主要批评,服务上的表面化和形式化则是对政绩冲动的政府服务的概括和质疑。社会工作的服务是深入的、综合性的,它既关注介入的结果又关注介入过程中人的改变,社会工作所追求的是深刻的改变,追求的是改变效果的稳定性和持续性。
这就是说,面向基本民众,关注基本民生问题,运用最接近基本民众的方法为困难群体和困境人士服务,社会服务与政策倡导相结合,基本民生问题的解决与人的发展和良性社会秩序的建构相联系,这就是社会工作的基础—服务型治理的基本内容与特征。
