杨小军轮城管 杨小军:城管执法机构性质与城管执法体制

当前,我国城市管理行政执法职能主要是由城市管理行政执法机构承担的,其执法机构和执法权力的法律依据,主要是《行政处罚法》第16条的规定,即国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

此外的法律依据还有国务院的相关文件,如《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号),《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号) ,以及中央编办、国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关工作有关问题的通知》,等等。

城管执法体制是行政管理体制改革的产物,其特点是集中部分行政职权于一个机构统一行使,以消除多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。目前,这种集中职能权限的机构改革,还有行政许可权集中和文化综合执法权集中等。在改革过程中,各地也逐步建立起一套新体制。

但同时,也都面临着新体制与现行体制之间的不协调、不一致,甚至是冲突等问题。如何解决这些问题,关系到我国行政管理体制改革的探索,关系到城管执法体制改革的方向,关系到我国城市管理的效率和政府形象,也关系到千千万万城管执法人员的命运和前途。

目前,各地城管执法机构,从名称上看与行政机关的名称类似,叫“城市管理行政执法局”,但是,城管执法机构不是政府的职能部门,不是行政机关,而多为事业性质单位。因此,城管执法队伍的身份也不尽相同,有的是公务员编制,有的是参照公务员管理人员,有的既不是公务员也不是参照公务员管理,而是事业单位人员,甚至是合同聘任人员,等等。

一、 城管执法机构性质:国家机关还是事业单位?

城管执法机构,究竟应该是什么性质的机构?是否应该是政府部门、行政机关?还是既可以是政府机关也可以是事业单位?这些问题似乎不能由各个地方政府根据自己的编制能力、重视程度、财政经费以及人为因素等自行确定。机构性质的确定,有它自身的规律和要求,最根本的还是取决于机构的职能任务。总的来讲,承担国家社会管理任务,履行国家机构职能的,就应该是国家机关性质。

其一,现行城管执法机构的职能,最初都是从规划、市政、园林、市容、工商、公安等政府机关职能中划转出来的,也就是说,城管执法机构的职能来源,就是政府机关原来的城管职能,其性质不会也不能因为划转集中到了城管执法机构,就发生性质上的改变。城管执法机构职能,从过去的6项职能,到现在所谓的X项职能,甚至还部分增加了维护社会稳定的职能等。这原来的6项职能和不断增加的新的职能,无一不是政府职能。

其二,城管执法机构的职权,是以相对集中行政处罚权为核心的,其他职权也都是围绕并依附于行政处罚权的。行政处罚权是行政职权的范畴,并且是典型的行政职权,无论从世界各国制度,还是从我国建国以来的历史发展来看,都是如此。

行政处罚权,是一种国家强制权,是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力,其国家强制性的特征非常明显,这类权力的行使应当由国家机关直接行使,而不是交由其他非国家机构、单位代为行使。所以,以行使行政处罚权为核心的城管执法机构,行使的正是政府机关典型的行政职权。

其三,城管执法机构履行的是国家社会管理职能,面对的是社会大众。与一些党政机关主要履行内部管理职能不同,城管执法机构的职权主要是对城市的社会管理,如拆除违法建筑,取缔违章占道经营、户外广告、无证摊贩等,其采用的手段多具有强制性。

这种面对社会大众的城市社会管理,只有国家、政府根据法律的规定才能够进行,不是也不应该是非国家机关性质的单位可以作为的。这个问题关系到国家职权的严肃性,关系到政府的权威和形象。非警察不能从事警察事务,同样地,非国家机关也不能从事国家管理社会的公共事务。

本文认为,无论是从城管执法机构的职能,还是从城管执法机构的职权,以及城管执法机构的社会管理任务等方面,都应当明确,城管执法机构的职能任务属于典型的政府职能,只能由政府机关执掌和行使。也就是说,履行城管执法职能和行使城管执法职权的机构,应当是国家行政机关,而不是其他性质的机构和单位。

进而言之,我们现在把各地城管执法机构定性为事业编制的事业单位,实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使,这是不合适的,就像我们不能把各级政府定性为事业编制一样,我们也不能把长期和主要行使行政职权的机构定性为事业编制。

这种体制既不符合国家职能应当由国家机关履行的基本要求,也不利于城管事业的改革和发展。改变目前这种非国家机关行使国家职能的怪现象,是我们行政管理体制改革应当关注的问题之一。

二、 城管执法机构体制:无主管部门还是有主管部门?

在政府管理的机构和事业中,目前没有行业主管部门的机构有两个:一个是各地的行政(政务)审批服务中心,另外一个就是城管执法机构。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构,省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。可以说,城管执法机构目前属于所谓无行业主管部门的执法机构。

无行业主管部门的执法机构体制,是行政管理体制改革和探索的产物,也是城市管理事务地方化和综合化的反映。现在的问题是,这种体制探索至今,已经逐渐显露出一些问题,值得关注。

问题之一,与现行的行政管理体制之间不协调。我们多年形成的行政机构体制,是自上而下的行业管理体制,从县(区)——市——省——中央四级行业管理体制,几乎各个行政机关都是这样,唯独城管执法机构和行政(政务)审批服务中心例外。

从机构改革角度看,无行业主管部门也是一种探索,但现在的问题是,在整个大行政管理体制背景下,没有给无行业主管的部门提供足够的制度支持和体制支持,使得这种无行业主管的部门成了一个“孤立无援”的 “怪物”。

其他执法机构都是按照行业主管部门这个大体制在运转,城管执法机构的运行和体制则无法顺应这个大体制和大背景。因此,城市管理行政执法缺乏体制支持,处处掣肘,随时可能面临新的问题和“存废”危机。

问题之二,把城管执法事务看成是市、县地方事务,目前缺乏足够的法律依据。城管执法机构属于地方城市政府,不属于省政府和中央政府,这是事实。这个事实的逻辑结论似乎告诉我们,城管执法事务应当属于市、县地方事务、城市事务,其实不然。

因为迄今为止并没有哪部法律规定城管执法事务属于市、县地方事务和城市事务,而且,很多法律法规规定的城管事务其实倒是非地方事务。例如,规范违法建设的是《城乡规划法》,规范占道经营的是规划和道路交通等方面的法律法规,等等。

换言之,城管执法的很多“标准”都是中央的法律法规规定的,而不是地方的法规和规章规定的。所以,从立法规定的内容看,把城管执法事务看成是地方事务和城市事务,实际上是缺乏足够法律支持的。

从现行法律法规的规定看,城管事务更符合行业管理事务的特征,即从中央到地方的事务。这样就出现了一个矛盾,即城管执法机构管理着从中央到地方的事务,体制归属上却没有与从中央到地方的体制相协调。

问题之三,城管执法事务和城管执法机构的诉求难以得到反映。城管执法机构成立和开展工作以来,一直存在着诉求难达上级政府和中央的困难,这是困扰着城管执法机构多年的一个不可忽视的问题。其他执法机构如规划、建设、房地产管理、道路交通、工商管理、市政、园林、旅游等,都可以自下而上地反映诉求,唯独城管执法机构的诉求按照程序一般只能到达所在的城市政府。

这样,在省政府和中央政府及其部门决策的时候,可能忽略掉城管执法机构和城管执法事业的利益。

例如,编制问题、身份问题、执法手段问题、机构协调问题以及行业培训等等。虽然自下而上、上下一般齐的体制存在着多种弊端需要改革,但无行业主管部门的体制目前存在的问题和困难更多更大更新,不可忽视。

本文认为,解决城管执法机构体制问题可以有两条途径:一是回归大体制,仍然按照现行的行业管理体制,建立自上而下的城管执法机构体制,也就是通常所说的给城管在省和中央确定“婆婆”,即主管部门。这个途径实际上是一个回归的途径,最大的好处就是契合现行行政管理体制,很多体制问题都可以迎刃而解。

但这是一个后退的道路,等于宣布了相对集中处罚权制度和综合执法制度改革探索的失败,不可取。二是坚持无行业主管部门体制的探索,但从立法上给予足够的支持,使得城管执法机构和城管执法事业不靠“人”(主管部门)而靠制度(法律规定)运转。

即通过专门的城管立法,把城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、城管执法的职能职权、手段、城管执法的标准、城管执法的协调机制、城管执法队伍的建设培训等,一一明确规定下来,用国家法律和配套法规的形式,给城管机构和城管执法体制以足够支持,使它能够独立前行。

三、 城管执法体制改革的方向:是集中还是分散?

城管执法体制是行政管理体制改革和探索的产物。因此,对当前城管执法体制面临的问题,不能只从部门角度看问题,而应该放在行政管理体制改革和探索的大背景下来考虑。

部门职能界限模糊,多头执法、交叉执法、重复执法,是多年来行政管理体制存在的一个顽症。当初探索城管执法体制改革,实行相对集中处罚权制度,其目的就是要解决在城市管理执法中存在的上述问题,从体制上避免“八个大盖帽管不住一顶破草帽”的现象。

现在,城管执法毕竟是体制改革和探索的新产物,但无论在体制、机制、制度还是方式方法、规范化等方面,都还存在着一些问题需要解决。对于这些问题,有两种态度:一是继续集中城管执法权,二是分散还权于各个执法部门。我认为,我们应当继续改革和探索城管执法体制,积极推进城管执法权的集中,而不应该是还权于各个部门,走回老路上去。

其一,还权于各个部门,就会重现“八个大盖帽管不住一顶破草帽”的现象。现有的行业管理体制,无法避免职能交叉和界限模糊等弊端,部门越多,执法权越大,越能发生界限不清和职能交叉重复问题,这些问题虽然可以通过部门的协调机制来弥补,但体制弊端仍然是存在的,无法从根本上解决问题。

其二,现代城市管理的综合性,决定了城管执法的集中性。我国正在积极推进城镇化建设,城镇的高速发展实际上已经给我们展现了城市管理的新特性,那就是综合性。城市的交通问题,不仅仅是交通部门的可以单方面解决的问题,它涉及到城市规划、建设和服务设施的提供;城市的小商贩问题,也不仅仅是市场监管方面的问题,它牵涉就业、附近农村经济发展阶段、发展模式、市场准入门槛、商业服务布局、供求关系以及居民生活习惯等方面。

这些问题牵一发而动全身,都是城市管理综合性的体现。

城市事务的综合性需要集中的管理机构才能够有效管理,这是由事务的本质所决定的。所以,现代城市管理执法权不仅不能分散,而且随着城镇化建设发展的水平,还应当进一步集中。

其三,部门集中和权力集中都是行政管理体制改革的方向。在行政管理体制改革中,我们采用过大部门体制,把职能交叉重复较多的管理部门进行合并综合,形成新的大部门。除此之外,我认为,行政职权的集中或者综合也应当是体制改革的方向。

比如,各地方推行的行政(政务)审批权集中改革,是将行政审批许可权进行集中,统一规范,减少流程,方便和服务于社会大众。城管执法是将以行政处罚权为中心的执法权进行集中,减少和避免行政执法权之间的交叉重复。无论是部门的集中,还是事权的集中,都应当成为行政管理体制改革的方向。

(作者系国家行政学院法学部副主任、教授 《行政管理改革》供稿)