王逸舟中国新外交政策 王逸舟:有关中国外交政策分析的几点思考
我个人在研究中特别感兴趣的问题是,曾经处于国际边缘位置的中国,在逐渐崛起为世界中心舞台上的一个主要角色的过程中,需要在体制、政策和观念上做出哪些丰富、调整和改进。这方面,思索的重点不在对外博弈,比如说中国如何处理好当代对外关系的“四条线”(分别涉及与大国、周边地区、多边机制和发展中国家的关系),而是我们自身如何“强身健体”,它要回答的中心问题是:中国的外交决策如何更加科学化、理性化,更好地适应国内公众的需求和社会进步的压力。
在我看来,已有的研究资源与注意力过多地放在博弈的层面,尤其是大国角力的问题上,而不太注意自身存在的缺陷,不太讨论自我改进的方向。因此,这里不打算讨论中国外交政策研究中的“外交研究”,而把重点集中在“内外兼修”的层面。
大而言之,可以把取得的成绩与存在的问题各讲五个方面。首先看看已有的进展。
第一,过去这些年,有关中国外交的指导思想、外交哲学的探究,特别是对主要政策领袖人物的国际方略或者说大战略的研究,取得了一批成果。关于新中国几代领导人的外交决策,包括他们总的政治方针及哲学思想对中国总体对外关系发展的作用,包括他们对于国际形势、时代特征和中外关系的定位,中国学界的著述不仅数量比较大、品种比较多,质量也不亚于国外同行。
这是我们有优势、有特色、有潜力的一个方面。进入新世纪以来,比改革开放初期思想更解放了,能拿到的材料也更多了。
比如一些重要档案的解密或当事人回忆录的陆续问世,使研究者能够更好地了解事情原委,丰富对重大事件高层决策内幕的认知。国内学者近水楼台先得月,不仅掌握了更多的材料,也有较快的阅读分析和结论报告。
前苏联一批重要档案的解密,及我国外交部门近年来开放过期档案的新尝试,是推动有关高层外交决策研究的一些客观而重大的有利因素。国内一些有远见的高校、研究机构和个人善于抓住机会,如华东师大沈志华团队关于冷战期间大国外交决策史的研究工作,则是学界发奋努力、自我提升的一种表现。
还要看到,苏联东欧剧变之后的一段时间,以邓小平为首的中共高层领导对于国际形势的突变及其复杂性,对于中国外交如何坚持“韬光养晦、有所作为”,发表了许多讲话及文章;这些在当时及后来也都成为中国外交决策分析的重要目标,促进了中国学界对于外交实际过程的理解与把握。
第二,对于外交政策在各个时期的重大事件与进程,最近十余年间各级部门有了更多投入,学界也产生了一批研究机构和作品。例如,90年代后期,在中国加入WTO前后的那段时间,有关国内不同利益集团在加入竞争中间可能产生的损害和相互间的关系,外交部门和商贸部门的谈判怎么讨价还价,中央政府和地方政府各自的权限如何,中国外交部门的学习与纠错过程如何由此加速推进等等,理论工作者展开了多种富有成效的研究,一些重要媒体和不少公众人物都加入了讨论。
那是以往中国加入国际组织时没有过的一种新气象,回想当初中国恢复在联合国的席位时,只是最高层做出决定,外交部门实际执行,民众仅获知简报,学界完全没有追踪与讨论,最终学术著作和教科书中的反应晚了近二十年。
对比一下,在中国加入WTO的过程中,一些高校和研究机构迅速建立了一批基础理论和对策研究机构,发散出许多子课题和研究生培养项目,出版了一大批论文和著作。不夸张地说,学界的积极参与和大量收获,是中国加入WTO进程的一个重要副产品。
最近这些年,当中国加入或尝试加入一些新的重大国际制度时,人们都能看到类似的成效或可喜的苗头,即中国与重大国际制度的每次磨合,不仅带来中国外交部门新的建制与对策,也吸引学术界新的关注与投入,形成或大或小、或多或少的连动效应。
有心人不难注意到,连教育部和国家社科基金每年发布的重大课题招标项目,也越来越多地标注对实际政策过程的关注和要求,鼓励教师和研究人员努力跟踪国家对外政策的重大需求和难题,以此更新、改进自己的教学和科研工作。
第三,20世纪90年代中期以来,在外交决策分析的一个特殊分支,即对外关系领域发生的重大危机的追踪及研讨方面,取得了新的进展。传统上我们的外交理论不具备这一块,教科书和研究文献都很少涉足外交危机的预测和应对问题。
现实给了学界重大警醒与提示,迫使我们开展相关研究。从90年代中期开始,中美关系出现重大调整势头,其间形成了一系列危机与碰撞,如1996年台海危机、1999年炸馆危机、新世纪初的美军侦察机入侵事件等。
这些突发事件让我们吃了一些苦头,也给外交、军方等决策部门很多教训与启示。形势逼迫中国学界思索它们的性质与含义,提出政策建议和改进方向。在这个过程中,中国人开始了解、借鉴美国等国家危机预测和管理的经验与理论,考虑中国自己的危机管理的方式与思维。
这中间展开了一系列研讨和情景模拟,一些单位甚至建立了专门的仿真、模拟实验装置,一些学术机构组织了专题研讨和系列文章,有的研究者甚至写出了专题博士论文。这些进展尽管还谈不上系统完备,譬如说离美国同行的研究有很大差距,但毕竟有了良好开端,算是开拓了外交决策研究的一个分支。
第四,中国当代外交政策分析的一个新趋势是,有越来越多的人相信,中央和地方政府的不同层次在中国外交总体政策过程中可以而且实际起到了不同的作用,并把它作为新的研究课题。一些学者专门研究非中央外交问题,研究地方国际化的水平与方针,研究“央地关系”对外交全局的影响。
这是一个很有趣味、也很有意义的研究方向。国外学者涉足这一领域的很少,美国人大概做得比较早,自90年代初始,有专家研究上海、大连这些有特色的地方政府及领导者对中央决策可能起到的作用,涉及台湾问题、中日关系、中美关系。
中国学者则是从地方性的兴起、地方政治及对外交往的特点、地方财税独立后的影响、地方外事和经贸等对外交往平台等方面着眼,探讨地方外事与中央外交的异同,进而研究中国外交的特色。
中国民族多样且地理辽阔,历史上就有深厚的地方性传统与特色;改革开放以来这一传统更得到市场化、分权化的刺激,大大加强了各省区的自主性;目前除了军事和主要政府官员还是由中央掌管之外,在其他领域和问题上地方政府掌握了越来越多的权力,对外交往上呈现出更多的区域特点。
90年代后期,苏长和、陈志敏等学者推出一批优秀的研究成果,一方面谨慎看待、分析及维护中央的权威,另一方面以鼓励性的态度研究地方主义的理论与实践。
在我看来,中国作为一个独特大国,地方特性会越来越丰富,对外政策方面的层次将越来越多,总体外交的结构也越来越复杂,因而更值得研究。这既是中国社会和政治进步的体现,也揭示了中国外交研究的新空间。
第五,在外交决策理论的引进、消化、吸收、创新方面,有了初步的努力和收获。在最近十几年间,学界先是翻译了(主要是美国作者撰写的)一批外交决策理论和方法论著作,看到了与国外的巨大差距,发现了一些有趣而有益的切入点;其次是在消化介绍的基础上,写出了一批论文和少量专著,在探究相对规范、通用性比较强的外交决策分析学说方面迈开了最初的步伐。
在这一过程中,外交决策分析的某些概念,包括澄清说明它们的角度与方法,开始应用到中国外交决策的分析上来,如利益集团、公共外交、NGO角色、制度惯性、决策机制、官僚层次、危机预防、情景模拟、博弈模型,等等。
它们被称为“理论的理论”(或“构筑理论的基石”),为科学准确地评估中国外交决策创造了初步的平台,是中国外交政策提高水准不可或缺的东西。
在肯定成绩的同时,我也想借此指出中国外交政策研究中的几点不足。
第一,学界对中国外交决策过程特有的政治背景和条件,缺乏有想象力、有批评意识的探究。中国作为一个独特的大国,存在独特的文化、独特的历史,甚至可以说是独特的基因,它的外交既跟很多大国外交有相似之处,但更有质的差别。
自然,这里有体制方面的约束。例如,存在口径上的管制,各个刊物、各种会议、各个作者怕万一“脱轨”招致惩罚。实际上我觉得讨论这个问题不应当有顾忌,我们既要看到中国政治体制存在的问题,也要充分肯定中国政制的优点。
中国政治体制在特定阶段上形成了特色,它在对外过程中造成了深刻的影响,比如中央外办对于外交过程的作用,与外交部形成互补,它跟一般大国外交机制不太一样,是复杂多元的构造。从意识形态、观念方面看,中国也有自己的特点,形成对外交过程的特殊影响。
现在很多人说,中国思想和政策的基本底色,由“中”、“西”、“马”三大块意识形态构成,即既有中国传统文化的深厚根基,也有西方近代以来传过来的东西,还有马克思主义的(包括列宁主义的,从苏联输送来的)元素。
这些不同思想底色,不同意识形态共存的国内政治色板,到底是怎么影响我们的外交政策的呢?我们很多省级干部、包括外交部门的高级干部,如部级干部,必须在党校经过正式培训,经过后者的塑造;党的指导思想、意识形态和大政方针,无疑直接决定着高级干部(包括外交干部)的决策考虑。
与此同时,这些年不难看到高层对于中国传统思想文化的强调,看到学界挖掘古代精华的尝试,它们当然潜移默化地渗透到外交和内政的方方面面;另外,也不能否认市场化、全球化的各种思潮以及打开大门后西方意识形态的影响,对于年青一代尤其显著。
社会上的各种思想、思潮、意识,不只对国内政策有影响,也对国家对外关系有作用。
“中”、“西”、“马”诸思想意识因素在中国外交过程中间如何对冲、混合成什么形式、产生什么效果,是一个没有想明白、更没有说清楚的问题。中国有着转型中的大国外交,有着多种身份和认知,其复杂性非其他西方大国或新兴发展中大国所能比。可惜现在力作不多,讨论的深度不够。
