郑永年改革的阻力郑永年翁翠芬:为什么中国的改革动力来自地方?

2018-03-10

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文章简介：在中国的政治环境中,无论是改革的发动还是改革的可持续,地方的动力都非常重要.回顾1949 年以后的中国历史就可以发现,从中央地方关系中寻找改革的动力,早已经成为中国改革的定律.改革开放以来,中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新.在毛泽东时代,中国尽管被西方称为"极权主义体制",但国家的权力结构实际上还是分散的.无论是国家建设还是体制改革,都能从中央地方关系找到突破口."大跃进"和"文化大革命"时期,毛泽东发动了两次大规模的分权运

在中国的政治环境中,无论是改革的发动还是改革的可持续,地方的动力都非常重要。回顾1949 年以后的中国历史就可以发现,从中央地方关系中寻找改革的动力,早已经成为中国改革的定律。改革开放以来,中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新。

在毛泽东时代,中国尽管被西方称为“极权主义体制”,但国家的权力结构实际上还是分散的。无论是国家建设还是体制改革,都能从中央地方关系找到突破口。“大跃进”和“文化大革命”时期,毛泽东发动了两次大规模的分权运动。

中央集权体制的最主要特点就是在运作过程中权力会不断往上集中,而一旦高度集中,地方和社会的发展动力就会被扼杀。当毛泽东认为中央官僚体制成为了改革和发展的阻力时,他势必发动分权运动。动员地方力量也是毛泽东这两次分权运动的政治策略。

当时,不仅省委书记能够影响中央决策,就连县委书记也是毛泽东的关注对象。和地方联盟来克服中央官僚体制的阻力是毛泽东所使用的有效方法。不管人们对分权运动如何评介,毛泽东之后的改革开放之所以成为可能,就是因为存在着巨大的地方改革和发展动力。

邓小平时代也经历了两次大的分权运动。第一次是改革开放早期,确切地说是在20世纪80年代。经济改革是市场化导向,理想地说就是要把经济权力从政府分权到企业。这种理想的实现不能忽视地方的作用,分权于是成为当时政府的改革策略。

城市既得利益比较稳固,政府就先开始农村改革。而农村改革基本上是地方政府的事情。正是四川和安徽的成功为中国的农村改革找到了突破口。分权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有 “分灶吃饭”和“经济特区”等分权政策,很难想象城市改革的成功。

第二次并且是更大规模的从中央到地方的分权发生在邓小平南方谈话之后。20世纪80年代后期到20世纪90年代初,因为“天安门事件”和苏东共产主义阵营的解体,中国的改革出现了极大的困难,80年代初以来的改革动力似乎消失了。

而“天安门事件”的发生又表明政治改革可能带来的风险。面对这个困局,邓小平又从地方找到了动力。南方谈话的政治目标就是为了在地方聚集改革力量,而南方谈话之后大规模的分权又为地方政府提供了莫大动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从南方谈话之后才获得巨大动力的。

经验告诉我们,中国的改革往往是首先从地方开始的,先在各个地方开始实践,然后通过适当的“顶层设计”,把地方经验提升成为国家政策,继而推广到全国。这些年来,地方各方面的改革试验也一直在进行,包括浙江的民营企业的发展、广东的外向型企业的转型和公民社会建设、重庆的国家动员模式、江苏的政治改革(公推直选)等等。

中国的地方领导人是最具有改革动力的。很多年来,地方政府官员一直是中国社会的批评对象,地方专制、腐败、黑社会化等等弥漫于各个地方政府。这些也是事实。但是,也有很多地方干部想有所作为。目前中国存在的很多地方发展模式大都来自于地方官员。

从发展的角度来看,地方政府是一线政府,政府官员和社会关联度大,在强大的压力面前,他们必须要有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部,地方官员了解社会,也并不缺乏解决问题的思路和方法。

再者,地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代,政府官员之间的政治竞争已经不可避免,而确立不同的地方发展模式,就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人,他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了,就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代,改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。

二、为什么地方创新是可能的

地方创新之所以成为可能,主要是因为改革开放以来,中国在高度集权的基础上进行政府间的分权,从而产生了一种独特的具有行为联邦制特征的中央地方关系,本文称之为“事实上的联邦制”。从宪法上看,中国不是一个联邦制国家,既没有各级政府间的分权,也没有政府不同部门间的分权。但在改革开放之后,为了促进经济增长,中央政府下放部分权力到地方,使中央地方关系越来越具有行为联邦制的特征。

理论上讲,在中国单一制的政治体系里,地方政府只是中央政府或者上级政府的派出机构。所有权力归于中央,地方权力是中央和上级政府赋予的,地方是执行机构,只具有操作层面的权力。但在实际操作中,中国地方政府所享有的权力,要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。

就地方政府的权力而言,“事实上的联邦制”介于地方自治制度和欧美国家的联邦制之间,我们可以将其理解为有限的地方自治,一种(在单一制国家中形成的)相对制度化的分权模式。

在这种模式下,中央是省的上级机关,但省具有一定的自主权。中央与省级政府之间可以进行或明或暗的讨价还价,中央给予各省常设的或特许的利益,以换取各省对中央的服从。当然,这也适用于省政府和县市政府之间的关系。

具体地说,一个国家能被称为“事实上的联邦制”,需要满足下列条件:第一,政府体系是分层级的,如中央、省、县、乡等级。每一级政府在一定范围内都有最终决定权。第二,各级政府间的分权已经制度化,使得中央政府很难单方面将自己的意志强加于省,并改变各级政府间的权力分配。第三,省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人,在某种程度上也是政治事务的主要责任人,具有相当的自主权。

中国的中央与省之间有大致明确的权力划分。外交、国防、人口控制等领域由中央掌管,省级政府基本没有发言权。地方的公安、道路建设、校舍建设等由地方政府负责,大多数经济事务也由地方来承担。许多政策由中央制定,地方执行。中央在制定政策时,经常会咨询地方政府的意见。

“事实上的联邦制”是政府间放权的产物。政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征,促成了中国层出不穷的地方创新和高速的经济发展。同时,单一制的集权政治架构,又确保中央对地方拥有相当的控制权,能够推动由计划经济向市场经济的转型。

1.事实上的联邦制使高速的经济增长成为可能

中国的改革尽管是市场经济导向的,但至今尚没有完备的私人财产权、商业法以及独立的司法系统,而这些制度对市场经济是至关重要的。那么,高速的经济增长是怎么来的呢?一个重要的原因就是事实联邦制,即政府间经济权力的下放。

从1979年到1990年代中期,邓小平领导下的改革不断推进地方分权。大量经济决策权力被下放给地方政府,各主要的经济职能部门如计委、工商、税务、银行等划归同级地方政府管理,不受上级职能部门控制。税收政策也有利于地方政府,使各地政府拥有足够的财力去发展经济。

有论者指出:“分权直接限制了中央政府对经济的控制,引入地方政府间的竞争,限制地方政府的行为并促使它们发展地方经济。”分权排除了单个政府垄断经济的可能性。“如果各地可以自主选择政策,它们就可以比较结果,(看谁干得更好)包括那些没有率先改革的地方。”在中国市场上竞争的主体,与其说是一个个企业,不如说是一个个地方政府。中国的市场经济,是由地区间的竞争推动的。

市场经济对政府有两方面的要求。第一,政府要足够强大,在市场中能执行法律法规,保护经济秩序。第二,政府不能过分强大,不能强大到能在市场中任意掠夺财富。一定程度上中国政府就满足这两点要求。一方面,中央和地方政府都有足够能力贯彻法律法规。

另一方面,事实联邦制对中央权威进行了必要限制,使中央政府不能任意侵占财富。在经济改革过程中,中央有意识地不让自己接受某些信息,以打消自己过度的干预行为。比如,中央政府允许地方保留预算外或非预算经费,不受中央监管,不向这些经费征税,以鼓励各地政府发展经济增加收入的积极性。

许多地方政府拥有的企业(如乡镇企业)比国有企业效益好。与国企不同的是,这些企业创造的收入很大程度上归地方政府,而地方政府又通过控制这些企业,增加了抵制中央的实力。为了搞好这些企业,各地方政府会在保护市场方面展开竞争,因为各种资本和资源会迅速流向那些更有利于市场成长的地区。因此,各地官员有动力去增进效率,约束对市场的不当干预,限制政府的攫取行为,减少税收和管治。

2.事实上的联邦制给政策创新留下空间

中国事实上的联邦制具有很大的弹性,政治权力的下放给政策创新留下了空间。改革开始后,中共把干部管辖权从下管两级调整为下管一级,赋予省级首长任免自己辖区内地厅级干部的人事权。这为各省独立自主地制定和实施经济发展战略创造了条件。

在制定政策时,高层领导人并不总是独断决策;相反,下级各部门和地区往往在上级领导的决策制定过程中有很大的发言权。各部门、地区从自己的部门利益、地区利益出发,可以与上级或其他部门进行协商、谈判和讨价还价,以期影响政策。政策最后的敲定和出台,是领导人和各下属达成共识和妥协的结果。

美国学者苏珊·史里克(Susan Shirk)指出,在毛泽东之后的中国,中央和各省官员之间形成了所谓的“相互问责制”(Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China ,Berkeley, CA: University of California Press, 1993.

)。中央与省级官员具有显著的相互问责的特征,因为省级官员是中央委员会中人数最多的一部分。

这一点对中国的经济增长很重要,它有助于中央领导人与地方官员建立联盟,共同推动经济增长。一方面,省级官员希望得到提升,中央的领袖就可以把任免作为激励机制,动员地方官员支持改革。另一方面,省级官员构成中央委员会的多数,他们的支持又是任何中央领袖所必需的。他们有实力促使中央领导推动有利于地方经济发展的政策。

3.集权化的政治结构确保经济转型

虽然有经济上和政治上的权力下放,虽然有“事实上的联邦制”,中国仍然是一个单一制国家,仍然维持着政治上的集权结构。这种结构对中国的经济发展也有正面效果。改革后的地方官员拥有很大的自主权,但他们仍然只是中央政府的代理人,中央对他们有相当的控制力,尤其是在人事的选拔和任命上。

中共一直坚持“党管干部”的原则,强调党对干部任命的绝对控制。党对干部的日常管理相当集权,每一级干部的考核、任免、调动都必须由上一级党委和组织部决定和执行。人事权是中央控制地方的最后王牌,是对地方官的最根本的制约。

据 Olivier Blanchard 和 Andrei Shleifer 的研究,中国式的集权模式有利于成功的经济转型(Olivier Blanchard and Andrei Shleifer, “Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia”, IMF staff paper, no.

48, 2001.

)。光靠市场机制是很难解释中国从计划经济向市场经济转型的。在中国的改革过程中,中央领袖始终操控着整个转型过程,对地方官员的行为进行奖惩。中央政府有足够权威去推行自己的政策,制定游戏的规则。没有这样一个强有力的中央控制,改革分权过程中各地的地方主义倾向将会大增,而这仅靠经济和财政政策是很难制约的。